Daniel Libreros Caicedo / Consultor internacional en políticas económicas / y educativas / Profesor Universidad Pedagógica Nacional
Publicado en Revista PRETEXTOS PEDAGÓGICOS Nº 6. Enero-Abril 1999. Sociedad Colombiana de Pedagogía.

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Reforma neoliberal y consenso social

Otro punto a resaltar dentro de las contradicciones, es el hecho de que la
reforma neoliberal en general, y la educativa en particular, necesitan consenso social, es decir, los reformadores deben convencer a la población de las “bondades” de la nueva institucionalidad, convencerla de que los gobiernos escolares son importantes, de que la participación educativa es importante. Pero ese consenso requiere legitimidad, y ésta no se puede obtener si la misma reforma no ofrece resultados, ya sea en el terreno técnico, ya sea en el terreno de la gestión. Lo paradójico del asunto es que en nuestros países, en el caso colombiano y en general de América latina, los niveles de pobreza son muy fuertes. El modelo concentra cada vez más la riqueza, el número de pobres absolutos crece de manera dramática; en esta última década, la del neoliberalismo triunfante, la tasa de desempleo en Europa se aproxima a los 12 puntos, los pobres absolutos en Estados Unidos llegan al orden de los 40 millones, es decir, casi la población colombiana, condenada a la pobreza absoluta.

En nuestra región la situación es peor, ¿Cómo ofrecer resultados en este
contexto? Concentración de la riqueza y necesidad de consenso expresan una contradicción que a su vez se manifiesta en la tensión ya anotada entre decisión y ejecución en la democracia participativa. En cuanto ésta fue concebida como instrument al y gestora de recursos públicos escasos no se contrapone, sino que, por el contrario, es complementaria a la concentración de la riqueza, a la transferencia de riqueza des de los presupuestos públicos, vía pago de endeudamientos hacia el capital financiero internacional. Basta leer cualquier informe del Banco Mundial sobre el tema de los servicios públicos para constatar el peso que le conceden a la participación desde esta perspectiva; no se cansan de repetir: “servicios, pero con participación, con democracia participativa.”

Obviamente, el tipo de democracia al que están haciendo alusión es el de la democracia liberal tradicional, la cual, dado el debilitamiento de los Estados nacionales, ha quedado reducida casi totalmente a los procedimientos, procesos electorales nacionales o territoriales, procesos que no pueden cambiar el horizonte definido por un poder que se tornó invisible; esta es otra de las manifestaciones de la desregulación. Esta recuperación del discurso demoliberal debe explicarse en el marco de la nueva geopolítica internacional, de la unidireccionalidad capitalista bajo la hegemonía de los Estados Unidos.

Pero a mediano plazo las cosas pueden cambia r, porque cada vez van a ser menores los recursos y el consenso inicial puede romperse; va a llegar el momento en que las poblaciones dirán: “no podemos más, no podemos ni tenemos porqué seguir siendo los responsables de unos servicios que deben procurara otras fuentes de financiamiento”. Y, además, la concentración de la riqueza es violencia económica, violencia que fractura a las sociedades, que obliga a las comunidades a desplazarse de un lugar para otro buscando posibilidad es de trabajo, posibilidades de subsistencia. Ello aumentará los conflictos sociales que empezarán a filtrarse en las discusiones de políticas públicas.

Un ejemplo de lo que venimos anotando es el caso de los PEI en Bogotá; hace tres, cuatro años, cuando fueron exigidos como obligación legal, al mismo tiempo fueron orientados bajo el sesgo tecnocrático de los modelos de gestión que ya hemos descrito, basados en la optimización de los recursos, la administración eficiente, entre otros. Hoy día, lo que las comunidades están proponiendo como prioridades del PEI son los temas relacionados con violencia y valores. El mensaje implícito de las comunidades es que la administración es secundaria. Las preocupaciones
sociales están centradas en el cómo volver a cohesionar las comunidades, como acabar con la delincuencia juvenil. El discurso técnico tiene ese límite; si estuviéramos en un escenario donde año a año aumentaran las coberturas, y los recursos, se podría pensar que el modelo seguirá funcionando con tranquilidad. Pero, el modelo no va a funcionar a mediano plazo por la propia concentración de la riqueza.

Pensando en ese mediano plazo, debemos decir que la disputa futura en el terreno de la participación, va a ser entre decisión y ejecución, va a centrarse en la disputa comunitaria por superar el estrecho límite de la democracia participativa instrumental; tarde o temprano la comunidad, en
procura de recursos, empezará a plantearse la discusión sobre el problema de los presupuestos, el problema de las políticas monetarias y de los diseños estratégicos. No se puede pedir impunemente a la comunidad que se organice, que discuta sobre política y que participe, así sea bajo los parámetros de la eficiencia, sin resolverle sus necesidades elementales.

Clientelismo y clientelización

Aún hay otras tensiones que se manifiestan en la aplicación de las reformas; otro tema, válido igualmente para la región y el país, es el del
clientelismo político, las prácticas tradicionales del clientelismo político.
Aquí la paradoja se manifiesta en que el modelo tecnocrático no ha podido ganar, todavía, una actuación política por fuera del clientelismo y este clientelismo sigue expresando inercialmente la tutela paternalista del anterior modelo de Estado, impidiendo la autorregulación. El modelo exige la autorregulación, no de otra forma se pueden descargar sobre las poblaciones las responsabilidades administrativas que en el pasado asumían las burocracias de los Estados nacionales.

Pero ese problema con el clientelismo también es operativo, remite a la gestión eficiente, a los costos. La corrupción clientelar se apropia parcialmente de los dineros que deben soportar políticas sociales, reduciendo aún más las posibilidades de financiamiento en los servicios y dificultando la creación de nuevas formas de intermediación entre sociedad y Estado. Los casos concretos de las políticas educativas, el caso de los
denominados “subsidios a la demanda”, por ejemplo, se sustentan en el criterio de que los aportes estatales deben entregarse a las comunidades educativas para que ellas “demanden” el servicio en los colegios; el aporte estatal se con vierte en complementario a la demanda, por ello hay que entregarlo prioritariamente a las poblaciones ubicadas en la franja de pobres absolutos, a las poblaciones que no pueden consumir, para que consuman, expandiendo el “mercado” educativo. Así, se autonomizan los colegios oficiales, obligándolos a competir por los recursos de la demanda y se involucran las comunidades educativas en la prestación del servicio bajo la lógica del mercado; ellas debe escoger el colegio más eficiente, garantizar la transparencia en la utilización de los recursos, etc. Así, se reducen los presupuestos educativos; el financiamiento directo de la infraestructura de los colegios y de los materiales pedagógicos, exige una contabilidad visible del gasto y aumentos inerciales de los mismos, por lo menos teniendo en cuenta la inflación año. Ahora, al irrigarlos en el tejido social de las poblaciones usuarias desaparece esta contabilidad pública y el
incremento o reducción del gasto dependerá de la capacidad competitiva de
cada colegio. Como si esto fuera poco, las políticas oficiales vienen orientando estos subsidios hacia los colegios privados; aquí en Bogotá, en la educación básica, los pagos que realiza la Secretaría de Educación Distrital por concepto de reposición a los fondos docentes de los colegios oficiales, sólo llegan a la cuarta parte de lo que se le otorga por beca s a los colegios privados; es un ejemplo de cómo hay una presión gubernamental, vía subsidio a la demanda, para que los usuarios vayan más a los colegios privados que a los colegios públicos. Y al acudir a los colegios privados el
subsidio a la demanda debe alcanzar para pagar la educación a la manera de una empresa privada, o sea que quien demanda tiene que pagar los costos más la ganancia privada.

Ese subsidio a la demanda obliga a la creación de «redes ciudadanas» para que la comunidad se organice, consiga recursos y pague conforme a criterios mercantiles, redes para administrar los dineros que garantizan la demanda por los «clientes» del servicio; porque recordando aquello de los
cambios en la gramática, los estudiantes y las comunidades educativas, ahora son denominados clientes, los usuarios de los servicios en genera l, para los neoliberales son clientes. Esta «clientelización» de los servicios se opone al clientelismo burocrático tradicional tanto como el mercado al Estado. La redes deben ser a futuro los instrumentos de la mercantilización de la política social y educativa, pero los clientelistas burocráticos no abandonarán el escenario de lo público con simples insinuaciones o consejos; esta tensión se viene reflejando y se reflejará en el diseño de las
políticas educativas oficiales.

El gasto público en educación
Las políticas de reducción del gasto público, en general, parten del criterio del cálculo costo por demanda. La llamada Comisión de Racionalización del Gasto Público, o Comisión Rosa s, (dirigida por el ex Ministro Gabriel Rosas Vega), tomando al pie de la letra las recomendaciones del Banco Mundial, ha diagnosticado que las transferencias educativas (y en particular el 24,5% de los ingresos corrientes par a el situado fiscal) son excesivas,
por cuanto en la definición legal del monto de las mismas se tuvieron en cuenta los costos laborales de la oferta del servicio, los promedios históricos de los costos de las nóminas de los docentes, como resulta do de una negociación con FECODE, previa a la expedición de la ley 60 de 1993.
Aboga tal comisión, por una cesión de las transferencias en el sector educativo, por alumno matriculado, invirtiendo la forma de ejecución del gasto en el sector; se trata del mismo esquema que ya están aplicando en la salud y la seguridad social, desde cuando entró en vigencia la ley 100 del
94; a los hospitales no les otorgan transferencias por nómina, ni de médicos, ni de enfermeras, se las reconocen por factura cliente – usuario. A renglón seguido se plantea el problema del cálculo de la factura” per cápita” a pagar: para ello hay que hacer lo que los administradores llaman una” contabilidad de costos “, indicadores de gasto, tanto en infraestructura, como en material pedagógico, como en salarios, que permitan ponderar el costo promedio por alumno, en un año. En el borrador inicial que entregó esta comisión se dice que, después de aplicar esos indicadores y teniendo en cuenta las diferencias entre lo urbano y lo rural, así como las diferencias
regionales, el monto aproximado de ese costo es de S46 0.0 00 año . En
la versión final de las conclusiones, la Comisión no presentó montos, seguramente para dejar abierta la posibilidad de negociaciones sobre la base de ese cálculo inicial. El reconocimiento de la transferencia por matrícula obliga a que los colegios tengan que colocar la suma de sus costos a $460. 000 alumno, o al monto cerca no que se negocie, por cuanto, cada peso adicional a esa cantidad en costo alumno significa pérdida; de esa manera la «eficiencia» del colegio debe constatarse, como mínimo, con el logro de ese monto. Luego, la presión para que el alumno cueste cada
vez menos va a ser brutal, y el recorte a los gastos se convierte en una necesidad. Incluso, cuando se alcance la suma exigida institucionalmente por factura, porque cuando se llegue a ese punto cada peso me nos en gasto será ganancia para el colegio. Hasta que el promedio nacional se reduzca en los hechos, y entonces el reconocimiento por matrícula bajará. Nuevamente la gerencia privada sale a la escena, porque se trata de las mismas reglas
de juego de los métodos empresariales para diseñar incentivos y mejorar la productividad laboral.

La presión también se hará sobre la comunidad para que aporte recursos que le permitan al colegio ajustarse al promedio, y se expresará en los PEI y en los gobiernos escolares. Además, los colegios deberán competir por obtener las matrículas, porque el problema no solo es de costos, también es de «atracción del cliente», de ofrecer los curriculum que le interesan a los padres de familia y a los estudiantes.

Los colegios deberán especializarse (esto lo permite la flexibilidad curricular del PEI) y las nóminas de los docentes deberán acomodarse a esas exigencias, debiéndose fraccionar conforme a los «segmentos» de la demanda. La presión por reducción de costos llevará a los colegios hasta la «venta de servicios», a la manera del área de extensión de las universidades. La infraestructur a de colegio podrá ofrecerse, durante los días no escolares, en alquiler, o forma similar, para actividades del barrio o las comunidades anexas; los docentes podrán dictar clases por fuera de horario, conforme a contrato que celebre el colegio con sectores interesados de la población. El transporte de los niños lo deberá asumir la comunidad, al igual que las cafeterías y la recreación; de hecho, el decreto que creó los Fon dos de Servicios Docentes inició el camino para lo que venimos anotando. Y como las comunidades educativas cada vez deben involucrarse con mayor dinámica en el sector, las redes son el mecanismo ideal para implementar esta política.

Consecuencias del modelo en la nómina docente

Este escenario exige la «flexibilidad» de los docentes; por ello, tanto la Comisión Rosas como los discursos oficiales a los cuáles ésta respalda, acompañan sus propuestas con ataques a la estabilidad de los docentes. Todos los diagnósticos oficiales, sin excepción, insisten en que la causa principal de la “ineficiencia” está en la “excesiva estabilidad de los docentes”, porque tiene escalafón nacional, tienen mecanismos disciplinarios únicos nacionales, tienen posibilidades permanentes de ascenso. La nómina de los docentes debe ser ajustada de manera similar a como vienen siendo reducidos los otros costos del servicio, para conseguir transferencias por matrícula; ese el mensaje neoliberal. El docente como unidad de costo, se cotiza de manera similar a los pupitres, o los libros; se trata, simplemente, del concepto convencional del capital frente al trabajo
como mercancía. Desde los inicios de la sociedad capitalista, el trabajador siempre ha sido un costo de la producción; el pago de salarios, o el reconocimiento de un accidente de trabajo, o de las pensiones de retiro, no son actos altruistas, son costos que deben asumir se en el proceso productivo a la manera que se asume la depreciación de las infraestructuras o de las máquinas. Quizá para el caso de los trabajadores de los servicios, estas definiciones no aparecieron tan contundentes por cuanto el trabajo se asociaba a la noción de servicio público del modelo anterior, noción que se preocupaba por temas como distribución de la riqueza y similares, pero la verdadera concepción capitalista del trabajo siempre fue esta que estamos presentando.

La reducción de las nóminas de docentes también la justifican quienes diseñan las políticas oficiales con la investigación de factores asociados, que realizó el Ministerio de Educación en años anteriores. La investigación
de factor es asociados permitió llegar a una conclusión, la misma conclusión a la que llegaron los gobiernos de Ecuador, Bolivia Perú, Brasil, la misma conclusión que le interesa a las agencias internacionales de crédito, de que entre menos dinero se gaste en funcionamiento, y funcionamiento en el lenguaje fiscal significa nóminas entre menos dinero se gaste en funcionamiento y entre más recursos se utilicen en materiales pedagógicos, caso ayudas audiovisuales, técnicas y demás, más calidad tendrá el servicio. Luego, la justificación oficial no sólo se apoya en el criterio de unidad costo factura, sino además, en una interpretación absurda de la calidad entendida como reducción de nóminas.

En el futuro próximo no vamos a asistir a incrementos en los presupuestos educativos ni de los presupuestos en general, porque eso ya no depende del gobernante de turno, depende de la política internacional que he intentado presentar en la primera parte. Estamos asistiendo a un escenario de planes de ajuste económico, de mayor disciplina social, de disputa por la estabilidad laboral. Esto se puede igualmente ejemplificar con el intento que hubo en el Distrito de aplicar diez horas adicionales semana a la jornada de trabajo con pago tipo contratista cátedra; de esta manera se pretende resolver unos de los problemas crónicos del Distrito durante décadas, y es el de que hay menos docentes con relación a los que necesita la población educativa. La política de la secretaría, entonces, no es la de abrir concursos para llenar esas plazas; la política es la de procurar con la misma planta de maestros, adicionando diez horas docente semana, cumplir en parte con la demanda de los servicios en Bogotá, una de las muchas política s de recortes presupuestal es; esa va a ser la tendencia en el futuro. El problema que existe es que el docente actual, con los sueldos tan bajos que tiene dice: bueno diez horas, eso de alguna manera es un ingreso, cómo se me va a impedir que desaproveche esta oportunidad, son doscientos mil o trescientos mil pesos adicionales que no puedo dejar escapar, etc.; se trata de que los maestros realicen más trabajo, dadas sus necesidades económicas con los mismos recursos fiscales. Se trata de repartir sobre lo precario.

Concluyendo, subsidio a la demanda implica que en el futuro haya una posición ideológica de servicio-mercado, una posición ideológica que persigue la competencia y que coloca al usuario, individual o colectivo, como cliente comercial, donde el trabajo del docente es una unidad de costo, y donde la tendencia es a buscar que haya menos estabilidad, que
hay a congelación de nóminas; una política de austeridad muy fuerte debido, principalmente, a las complejas realidades invisibles que están ocurriendo en el escenario internacional.

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