Grandezas y miserias de la educación latinoamericana del siglo veinte (V)

[1] En Paulo Freire y la agenda de la educación latinoamericana en el siglo XXI. Buenos Aires. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales 2001Colección

[1] *Carlos Alberto TorresProfesor, Graduate School of Education and Information Studies, University of California, Los Angeles (UCLA), y Director del Centro de Estudios Latinoamericanos

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La Agenda Neoliberal: el pensamiento de la privatización

Las premisas analíticas de la Agenda hegemónica Neoliberal, bien representada en distintos organismos internacionales como el Banco Mundial, pueden ser categorizadas bajo la etiqueta de supply-side economics. Dos premisas de política guían la agenda: la noción de privatización de la educación pública, y la reducción del gasto público. Obviamente estas orientaciones de política no son incompatibles, y la privatización puede ser considerada una estrategia importante para la reducción de los gastos del sector público. La noción de privatización requiere una explicación adicional. Estas políticas son elementos cruciales en las reformas que promueven la liberalización del mercado. Por un lado, reducen la presión del gasto público al privatizar las empresas del sector público. Por otro lado, la privatización es una poderosa herramienta para despolitizar las prácticas regulatorias del estado. La privatización juega un papel central en el arsenal político del neoliberalismo porque: “la contratación de servicios externos es a la vez un mecanismo administrativo para solucionar algunas de las cuestiones de la legitimidad social del estado vinculado en la implementación de servicios sociales directos, y por otro lado es un intento de tomar prestado del ethos empresarial y la conceptualización de la empresa privada y la noción de desarrollo empresarial,

sistemas análisis de costo-beneficio y el management by objectives, o administración por objetivos” (Culpitt, 1992: 94).

 

Neoliberales y neo-conservadores argumentan que el estado y el mercado son

dos sistemas sociales diametralmente opuestos, y que ambos son opciones reales para la provisión de servicios específicos (Moran y Wright, 1991). ¿Por qué hay una preferencia del mercado sobre el estado? Los neoliberales consideran a los mercados más versátiles y eficientes que las estructuras burocráticas del estado, por un sinnúmero de razones (Torres, 1996). Los mercados responden más rápidamente a los cambios tecnológicos y a la demanda social que el estado. Los mercados son vistos como más eficientes y efectivos en términos de costo que el sector público en la provisión de servicios. Finalmente, la competencia del mercado producirá mayor accountability (responsabilidad de la gestión) para la inversión social que las políticas burocráticas. Junto con estas preferencias está la cuestión de que los neoliberales vincularon la privatización de las empresas públicas con la solución del problema de la deuda externa. Después de todo, en cierta versión

de la ideología neoliberal, las empresas del estado “eran responsables por la creación de la deuda externa de América Latina, y, más importante aún su privatización puede ayudar a resolver el problema” (Ramamurti, 1991: 153).

 

Sin embargo, vale remarcar que el proceso de privatización no está exento de contradicciones, como un temprano trabajo lo indicó. Ramamurti (1991: 168) sugirió que “de ninguna manera es claro que, en el largo plazo, se logren objetivos substantivos de eficiencia mediante la privatización de grandes empresas del estado con gran poder de mercado”. Una segunda fuente de conflicto tiene que ver con los mecanismos regulatorios: “Dado el pobre récord de regulación gubernamental en América Latina, y la carencia de procedimientos establecidos, así como las negociaciones detrás de los escenarios de la política, es difícil ser optimista sobre la calidad de la regulación después de las privatizaciones. Los gobiernos quizá deban renacionalizar algunas de estas industrias en el futuro, por opción, o por necesidad. Si esto fuera a pasar, inversores foráneos tendrán que ser compensados por sus inversiones a tasas mucho más altas que aquellas recibidas en la privatización, creando, potencialmente una gran outflow (flujo) de reservas en el futuro.

 

Estos conflictos pueden también dañar las relaciones con los inversores privados, creando, en su peor instancia, un fuga recurrente de capitales” (Ramamurti, 1991: 169).

 

Un comentario final acerca de esta filosofía genérica de la privatización. Muchos de sus proponentes postulan más una perspectiva anti-estatal que una verdadera perspectiva de privatización con ampliación de la competencia en los mercados.

 

En otros términos, la cuestión es saber si estas políticas generan verdadera competencia en diversos mercados o constituyen una estrategia para reemplazar el monopolio que tenían las empresas del estado, en áreas específicas de la economía, con un monopolio similar pero esta vez a cargo de selectas empresas privadas.

 

En términos de políticas educacionales específicas, la agenda neoliberal postula una amalgama de líneas directrices, todas ellas representadas en las políticas del Banco Mundial. Por ejemplo: se postula la democratización de la escolaridad, aumentando la participación de las mujeres y las niñas en la educación, un objetivo muy laudable afincado en el corazón mismo de las políticas liberales por la igualdad, pero hay suficiente información para mostrar cómo lo que se da con una mano se quita con la otra, es decir, la retórica de la igualdad vía políticas educacionales que apoyan la educación de las mujeres, pero por otro lado, son las mujeres las que han pagado el mayor costo de las políticas de ajuste estructural (Cavanagh, Wysham y Arruda, 1994; Emeagwali, 1995). Dos políticas específicas, la priorización de la educación básica y un énfasis sobre la cuestión de la calidad de la educación, caracterizan también la agenda educativa del Banco Mundial. Sin embargo, como señala José Luis Coraggio, en la medida en que el Banco Mundial está compuesto primariamente por economistas y no por educadores, el objetivo final de la política educativa es la eficiencia económica, la liberalización de los mercados y la globalización del capital, todo lo cual lleva a un sobreénfasis en métodos cuantitativos para medir el éxito de una política educativa. Usando un criterio económico estricto (por ejemplo, las tasas de retorno basadas en ingreso personal), se sugiere que un año adicional de educación privada en los niveles

más bajos del sistema produce un incremento mayor del ingreso que a niveles

más altos del sistema educativo. Por lo tanto se concluye, muy a la ligera, argumentando que la inversión en la educación básica o primaria resultará mejor para incrementar el producto bruto interno que la inversión en cualquiera de los otros niveles (sin contar, por supuesto, con la obsesión de los especialistas del Banco Mundial en que la inversión en educación superior en América Latina, en particular, es un subsidio a las elites). Para Coraggio, sin embargo, el problema es que un ingreso neto en el producto nacional asume que el principal recurso del país es un reservorio de trabajadores calificados, flexibles y baratos que pueden producir bienes y servicios para exportación. El incremento real en el ingreso, sin embargo, no tendrá lugar en los bolsillos de esos trabajadores productivos, sino en los bolsillos de los consumidores de esos bienes y servicios localizados en el mundo industrializado (Coraggio, 1994: 168). Un problema similar ha sido expresado por otros análisis, considerando las premisas de los documentos preparatorios para la Conferencia de Jomtien hace casi una década y las serias implicaciones para la educación superior en la región, (Torres, 1991[a]; Morales-Gómez y Torres, 1990; Reimers, 1994).

 

En síntesis, ¿cómo ha impactado la globalización en la formulación de las políticas educativas en América Latina? Claramente, hay tres aspectos sobre los cuales la globalización, especialmente la de cuño neoliberal, ha tenido impacto en la educación latinoamericana: a nivel de la economía política del financiamiento educativo, en términos de las vinculaciones entre educación y trabajo, y mediante la creación de un movimiento por estándares de excelencia académica internacional, con sus implicaciones a nivel de evaluación, curriculum, educación superior o formación docente.

 

En términos de la economía política de la educación, como señalamos más arriba, el modelo neoliberal refleja una agenda internacional de investigación e

inversión educativa que predica la privatización como solución educativa, tanto

para subsanar las deficiencias de la inversión estatal en educación como para confrontar la crisis fiscal del estado. Esto ha llevado a impulsar distintos instrumentos de financiamiento educativos, como los “vouchers” o bonos; a privilegiar ciertos instrumentos tecnocráticos de análisis y planificación educativa como las tasas de retorno en educación, y ciertas experiencias de descentralización educativa como los charter schools. Muchos de estos instrumentos de política, con sus distintas variantes criollas, se han constituido en modelos y premisas hegemónicas -y por lo tanto no negociables- en la formulación de políticas educativas. Es interesante observar cómo la experiencia chilena en educación constituye un modelo temprano y arquetípico de esta orientación neoliberal.

 

En términos de las vinculaciones entre trabajo y educación, está claro que los viejos mecanismos de planificación de la educación han sido honrosamente enterrados con un certificado de defunción debidamente expedido. Pero también está claro que no hay respuestas precisas en materia de planificación. Dado el cambio tecnológico de las ultimas décadas, las modificaciones en las políticas de empleo de los gobiernos, especialmente la reducción del sector público, y en particular las constantes transformaciones en las dinámicas de los mercados de trabajo, cómo hacer que la educación responda claramente a las dinámicas del mercado de trabajo continúa siendo un verdadero enigma. Aún más, no está claro si estas dinámicas pueden ser anticipadas con el suficiente tiempo como para ajustar los productos educativos a la satisfacción de necesidades del mercado -vieja utopía de los planificadores educativos, aunque sí está claro que hay una autonomía relativa de la educación que deberíamos honrar, con independencia de las demandas de los mercados de trabajo, para que la educación sea un instrumento de la ilustración (cognitiva y moral, claro está), y no meramente una política pública fundada en sus virtudes para la empleabilidad y productividad de la fuerza de trabajo.

 

El tema de las políticas tecnológicas a impulsar en los países latinoamericanos

en la vinculación universidad-empresa provoca dilemas aparentemente insolubles.

 

Finalmente, está claro que en los mercados de trabajo los trabajadores que reciben la compensación más alta en términos de ingresos son los analistas simbólicos, muy bien definidos en el libro de Robert Reich (1992). Sin la producción de analistas simbólicos, donde la educación superior tiene una tarea majestuosa, es imposible capturar los recursos económicos del sistema internacional. Por último, el modelo hegemónico neoliberal ha impulsado en los ámbitos de la educación un movimiento por la creación de estándares educativos refrendados vía comparaciones internacionales de rendimiento educativo, que han impactado prácticamente sobre todos los niveles educativos, desde preescolar hasta la universidad. Lamentablemente, este movimiento de estándares ha sido usado más como instrumento de control político que como herramienta de mejoramiento educativo.

 

Proponiendo una definición específica de calidad de la educación, este movimiento de estándares ha producido modificaciones sustantivas en la formación docente, en la importancia cada vez mayor que se atribuye a las pruebas y exámenes para la evaluación del aprendizaje, y en los mecanismos mismos de evaluación de los sistemas. Un claro ejemplo de este movimiento son los modelos de evaluación de la educación superior implementados en la Argentina por el Ministerio de Educación en clara comunicación programática con los designios educativos del Banco Mundial.

 

Como señalamos en otro lugar, “hay nuevos esfuerzos orientados a transferir

el costo de los servicios a los usuarios; incrementar la participación del sector privado en educación (privatización); reorientar las inversiones educativas hacia las áreas que los estudios del Banco Mundial han considerado ofrecen las mejores tasas de retorno, es decir la educación primaria y la educación básica; reducir el costo de la educación, afectando el nivel de los salarios y, por tanto, el entrenamiento del magisterio (considerado sobreeducado con un entrenamiento universitario que generaría expectativas salariales superiores a las que los países pueden financiar); y promover la descentralización de los servicios educativos como una medida de redefinir las relaciones de poder y educativas entre los gobiernos nacionales (federales), provinciales y municipales” (Torres, 1994[c]: 14).

 

Si bien estos tres grandes efectos en la política educativa latinoamericana son

discernibles, la benevolencia en sus resultados es discutible. El impacto de la globalización neoliberal en los salones de clase escolar, en las actividades específicas que los maestros desempeñan con los niños, y por supuesto en las localidades que se encuentran en los márgenes del sistema internacional, es todavía materia de álgida discusión académica y política. La situación no podría ser más paradójica. Por ejemplo, en un salón de clase escolar cualquiera, ya sea en el área rural más remota y aislada de la provincia de Jujuy, en el estado de Chiapas, en el corazón de la Capital Federal o en el Distrito Federal en la ciudad de México, podremos encontramos un maestro que, si es competente y comprometido, es por naturaleza un productor y difusor del conocimiento universal, y por ende un transmisor de la globalización del conocimiento, pero que al cuestionar las premisas del modelo globalizador neoliberal tanto en términos de su mensaje político-pedagógico como en términos de la relación del vínculo pedagógico y diálogo que establece con sus alumnos, lo podría confrontar cotidianamente. Hay que admitir que sabemos muy poco de lo que pasa dentro del salón del aula diariamente, y por tanto que es menester implementar mayor investigación educativa en este nivel específico del sistema, tanto curricular como pedagógica. Sin embargo, no parecería muy arriesgado imaginar que, si la mayoría de los maestros es representada por los sindicatos magisteriales de la región, estos se oponen decididamente a la globalización neoliberal.

 

No cabe duda de que los mecanismos de globalización neoliberal pueden ser

sistemáticamente criticados, que sus bondades en materia de política pública podrían ser desconfirmadas por la investigación empírica, y que algunos de sus

efectos perversos en la educación pueden ser revertidos con una filosofía política diferente y una política educativa alternativa. La disputa por la nación, que es también una disputa por la educación y la ciudadanía, es una tarea que corresponde a los movimientos cívicos, a los movimientos sociales, a los partidos políticos que se oponen al modelo neoliberal, y a los sindicatos magisteriales que han llevado en muchas partes del mundo el peso de la confrontación contra el neoliberalismo.

 

Como es obvio, los resultados de conflictos sociales de esta envergadura no pueden ser apreciados en el corto plazo, aunque algunas de las consecuencias

perversas en la educación comienzan a vislumbrarse con nitidez.

 

 

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