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EL DISCURSO EDUCATIVO: ¿IDEAL COMPARTIDO O PALABRA VACÍA? (III)

8 abril 2014

Esteban Barrantes Clavijo

Investigador, Sociedad Colombiana de Pedagogía

PRETEXTOS PEDAGÓGICOS REVISTA DE LA SOCIEDAD COLOMBIANA DE PEDAGOGÍA

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El Discurso Educativo Como Estructura

El sentido genérico y repetitivo de este discurso encrático (que prescinde del sujeto, pues, circula gobernado por una dinámica propia), no da lugar a la expresión de sentido individual de quien emite enunciados, en la medida que la atmósfera de sentido que se establece homogeniza la mirada. De esta manera, el sujeto cuando asume el acto de significar, a pesar de la ilusión de referencia y/o de autoría (Sercovich: 1977), no pone su huella, más bien, está siendo hablado por el discurso, y su palabra en realidad se torna vacía.

De hecho, no somos los dueños del lenguaje sino que él es señor del hombre (Heidegger: 1994), y nuestra aproximación al lenguaje se plantea en una relación de usuarios del gran tesoro de los significantes (Saussure: 1989), de modo que tomamos palabras prestadas de un repertorio limitado: el léxico disponible para nombrar eventos en un idioma determinado. De acuerdo con estos planteamientos, no existe una proliferación de discursos (en nuestro caso sobre la educación), sino que el discurso tomado como estructura es uno sólo, en términos de la necesidad de compartir formalmente unas reglas comunes.

La observación del discurso educativo exige tener en cuenta puntos de referencia que sirvan para enmarcar el contexto en que se inscriben los enunciados que lo integran, ya sea con el objeto de comprender el sentido y constitución del mismo y/o, para fundamentarlo, describirlo o interpelarlo. Máxime cuando la forma extendida del discurso es la del estereotipo definido como “la palabra repetida fuera de toda magia, de todo entusiasmo, como si fuese natural, como si por milagro esa palabra que se repite fuese adecuada en cada momento por razones diferentes, como si imitar pudiese no ser sentido como una imitación: palabra sin vergüenza que pretende la consistencia pero que ignora su propia insistencia. Nietzsche ha hecho notar que la “Verdad” no era más que la solidificación de antiguas metáforas. En ese sentido, el estereotipo es la vida actual de la “verdad”, el rasgo palpable que hace transitar el ornamento inventado hacia la forma canónica, constrictiva, del significado”15.

De acuerdo con lo anterior, y con el ánimo de ilustrar el atrapamiento del sujeto en la formalización del discurso, y el engranaje que opera en la acción comunicativa en lo referido al funcionamiento del estereotipo actual sobre la escuela, quiero proponer una estructura (tentativa y provisional) para leer el discurso educativo circulante. De manera que, todo lo expresado sobre la escuela, necesariamente, ocupe un lugar en esta estructura.

Estructura que le da consistencia al discurso, en tanto contempla situaciones que articuladas entre sí ofrecen una imagen completa, realizable, verosímil y, aún, progresiva del accionar comunicativo individual e institucional. El territorio por donde circula el discurso lo figuramos circular, concéntrico al sujeto y a la institución. Razón que origina que los sujetos se identifiquen con los roles asignados, en la medida que nombra lugares o posiciones que son ocupados por los enunciados referidos a la naturaleza de la escuela, pronunciados por diferentes instancias: las instituciones, por medio de los PEI; por los maestros, a través de los proyectos de aula y las propias opiniones; las políticas educativas; estudios sobre diferentes aspectos de la vida escolar o sus fundamentos, etc.

El sentido y validez, que legitiman y posicionan una oferta escolar, se alcanzan a través de la articulación explícita entre los asuntos reconocidos como prioritarios en la prestación del servicio educativo, de modo que se ocupen los espacios que integran el discurso. La ausencia de uno de estos “lugares”, es decir, el hecho de que no sea llenado con palabras, quitaría consistencia a cualquier pronunciamiento que pretenda ser coherente.

TEMAS CENTRALES DE LA REFORMA EDUCATIVA EN AMÉRICA LATINA: DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

24 junio 2013

Por: Piedad Caballero Prieto / Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.

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INTRODUCCIÓN
En América Latina la descentralización es una de las estrategias que han despertado gran interés para el cambio de los sistemas educativos frente a la crisis registrada en la región. Crisis que, como comenta Viola Espínola (1994), se configuró en la década de los noventa, como consecuencia de la reducción del gasto público en educación, la caída de los indicadores de calidad de los sistemas educativos y la pérdida de la credibilidad en la educación como vehículo de desarrollo. Lo anterior mostró en la descentralización educativa una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de administración local y regional a través de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones.

He ahí el interés en el presente artículo por el tema de la descentralización, cuyas reflexiones y análisis están basados en resultados de investigaciones que hemos adelantado en el Instituto SER de Investigación 1, en las cuales se ha abordado el tema, observando su desarrollo a nivel del departamento, del municipio y de la institución escolar, enfocados hacia el propósito de conocer los efectos de esta política educativa en dichos ámbitos.

El análisis se enmarca en el contexto regional y se concluye señalando lecciones aprendidas y algunas recomendaciones.

1. EL CONTEXTO REGIONAL
La descentralización educativa en América Latina significa un cambio de paradigma que busca responder a los requerimientos y demandas de finales de siglo, relacionados con el vínculo entre desarrollo económico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promover nuevas formas de participación ciudadana en el marco de la existencia de mercados abiertos, que configuran, como lo expresa Viola Espínola (1995:3), un nuevo patrón de demandas sociales, políticas y económicas, que canalizan hacia la educación expectativas muy ambiciosas.

La descentralización está intrínsecamente relacionada con la democracia, dadas las expectativas de participación y control social que genera, dimensiones, a su vez, percibidas como la fuente de mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la educación.

Significa crear las condiciones educacionales, de capacitación, de gestión e incorporación del progreso científicotecnológico que hagan posible la transformación de las estructuras productivas de la región, en un marco de progresiva equidad social, como lo plantea la Cepal-Unesco en 1992 . Lo anterior, en términos educativos, significa asegurar la prestación de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formación que los prepare para desempeñarse activa y eficientemente; que haya una distribución más homogénea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, ambiciosamente planteado en el documento de la Cepal- Unesco. Lo anterior supone la existencia de sistemas educativos abiertos y flexibles, propios de un contexto descentralizado.

Estos desafíos, infortunadamente, son enfrentados en condiciones poco favorables por las circunstancias económicas en que se encuentran los países de la región. La demanda por la educación se da en un momento en que éstos tienen grandes compromisos internos y con la deuda externa, lo que genera una lucha entre los sectores por acceder a los recursos. Pelea frente a la cual la educación se encuentra mal posicionada. De otro lado, las medidas que se han establecido delegan responsabilidades hacia las localidades y las familias, pero no han sido acompañadas de instrumentos necesarios para comprender y atender las diferencias entre capital cultural y económico, que la descentralización tiende a acrecentar. Finalmente, los contenidos educativos, en varios de los países, aún no han sido modificados para dar una educación adecuada a la diversidad de la población, ni han incorporado los avances tecnológicos que el nuevo modelo de desarrollo exige.

La lógica de la descentralización
Otro tema que a nivel regional ha generado interés frente al proceso ha sido el detectar las lógicas existentes detrás de los argumentos de la descentralización. Según J. Casassus (1995),

Los sectores ligados a medios internacionales y agendas de crédito tienden a enfatizar la racionalidad económica detrás de las medidas de descentralización, los expertos latinoamericanos tienden a sobreinterpretar
el interés de los gobiernos por los procesos de democratización y por facilitar la participación e integración de las bases sociales a los procesos educativos .

V. Espínola, señala cuatro racionalidades que vale la pena examinar en cada una de las experiencias nacionales. Estas son: la económica, la instrumental, la educativa y la política. La económica está regida por la necesidad de reducir el gasto público. En este contexto resultaban muy atractivas las alternativas de transferir parte de las responsabilidades financieras a los gobiernos locales, a las familias, al sector privado e incluso a agencias donantes internacionales. Por su parte, el argumento de la instrumental se centra en mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles en la provisión de un servicio educativo, para tratar de resolver el problema relacionado con el deterioro de los indicadores de calidad y de efectividad. La educativa tiene el objetivo de mejorar la calidad de la educación, vinculada fuertemente a los procesos pedagógicos internos, como preocupación no sólo frente a la caída de los indicadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural en todas estas instancias; aspectos que no estaban siendo contemplados en los procesos y metodologías pedagógicos. La política se encuentra dentro de una lógica de la participación que, a diferencia de la lógica de la calidad educativa, aparece en forma explícita en las políticas de descentralización en la mayoría de los países de la región. Este enfoque significa, para algunos, un fuerte impulso para mejorar los niveles de calidad de vida, las expectativas de movilidad social y para diferenciar las identidades locales.

La descentralización y la democratización de las sociedades se observan muy relacionadas en estos países, e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo.

Creación de Preal
Este ámbito de reflexión dio inicio al Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, Preal, bajo la coordinación del “Diálogo Interamericano”, en Washington, y la “Corporación de Investigaciones para el Desarrollo”, Cinde, cuyo propósito central es promover el diálogo público y abierto entre diferentes actores (partidos políticos, la Iglesia, los medios de comunicación, los sindicatos y los empresarios) que tradicionalmente no han participado en el debate sobre los temas educativos y menos en los relacionados con la política educacional y la reforma del sector. El diálogo busca contribuir a mejorar la calidad y equidad de la educación a través de varias alternativas , y poner especial atención a los temas estratégicos para avanzar exitosamente en la reforma, entre ellos la descentralización y la autonomía escolar, recomendados en el informe “El futuro está en juego”, de la “Comisión Internacional sobre Educación, Equidad, Competitividad” (1998).

Estudios regionales
En el estudio regional “La transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización”, realizado en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, se observó que existen distintos grados de descentralización que obedecen a períodos históricos diferentes, reflejados en procesos de transferencia y delegación de funciones desde los niveles centrales hacia instancias del nivel local y de sectores de la sociedad, tales como centros académicos, ONG, grupos religiosos, empresas y familias. Las características de los países federales, como Argentina y Brasil, y los unitarios, como Chile y Colombia, marcan la diferencia en las modalidades de implementación de las políticas y en las formas a través de las cuales los gobiernos locales y la sociedad civil asumen las nuevas responsabilidades delegadas. Pero, independientemente de las diferencias, que radican básicamente en las capacidades previas para asumir las nuevas funciones, en la estructura específica de los sistemas, en las condiciones normativas propias y en la apropiación cultural de procesos de gestión más participativos,
se encontró que este proceso ha promovido una mayor inequidad debida a la forma como se focalizan y asignan los recursos. La anterior conclusión se convirtió en hipótesis de trabajo en estudios posteriores, tal como el “Programa de Investigación sobre Reformas Sociales en Educación y Salud en América Latina y el Caribe”, en el cual el tema de la inequidad continúa siendo una gran preocupación en la región, pese a los avances observados en los campos pedagógico, administrativo y financiero, pues no se observa una propuesta real que resuelva este problema, asociado íntimamente con la pobreza.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN EDUCATIVA EN COLOMBIA

Hacia 1995 se adelantaron en el país dos estudios sobre el tema, uno del Banco mundial y el Departamento Nacional de Planeación sobre “La capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica”, cuyos objetivos fueron determinar el nivel de desarrollo de la capacidad requerida para el buen desempeño de las nuevas competencias asignadas a los municipios desde 1988, e identificar la manera mediante la cual los municipios han desarrollado su capacidad de desempeño. El segundo estudio del Instituto SER de Investigación, “Transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización”, fue realizado como parte del proyecto regional ya mencionado, cuyo propósito fue identificar modelos de gestión descentralizada en educación y analizar las articulaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil, como alternativas para la solución solidaria de los problemas de la educación y como opción para diseñar nuevas formas de gestión educativa.

De los hallazgos del estudio realizado en el Instituto SER de Investigación vale la pena resaltar la idea de que la descentralización, más que un marco normativo, es un proceso cultural, social, político y económico, y que sus resultados deben verse de manera integral en una perspectiva más de mediano y largo plazo.

Esta perspectiva demanda, en su implementación, poner atención, además de los aspectos técnicos y operativos propios del desarrollo de la norma, a la promoción y estímulo de procesos de orden cultural que contribuyan a modificar las actitudes, a superar la renuencia al cambio, la indiferencia a participar activamente en la toma de decisiones y la burocratización de la administración; a tener una mayor precisión en las normas y superar las contradicciones jurídicas; a aceptar que las nuevas reglas de juego modifican las relaciones de poder, lo que implica acciones y decisiones en beneficio del bien común en las cuales se reconozcan los intereses de las comunidades, en donde primen la cooperación y una ética civil que permitan ampliar la solidaridad y desarrollar una mayor capacidad técnica y de gestión por parte de las entidades territoriales y del nivel central.

La descentralización, como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinámica y complejidad. Se construye paso a paso y el papel de las normas es abrir camino e inducir el proceso. Una vez en marcha, lo que entra en juego son las iniciativas y potencialidades locales que enriquecen el proceso y le imprimen su propio carácter. Es natural que se presenten dificultades, las cuales, en lugar de perjudicar, enriquecen. Lo que no pueden es convertirse en obstáculos, sino que deben verse como
una oportunidad para estimular el desarrollo de iniciativas innovadoras y creativas que muestren los talentos y las habilidades locales.

Ventajas y desventajas de la descentralización
Ventajas
A la descentralización, en general, se le reconocen más ventajas que desventajas. Entre las primeras, desde el nivel territorial, se destacan algunos aspectos relacionados con lo financiero, lo administrativo y lo político; a nivel de la institución escolar, la autonomía, la calidad, la cobertura, la participación y el liderazgo.

A nivel de las entidades territoriales, en lo financiero, se mencionan la mayor disponibilidad de recursos a través de la utilización de los mecanismos de la cofinanciación, la posibilidad de realizar convenios con el sector privado y la obligatoriedad de utilizar un mayor porcentaje de los recursos transferidos a inversión.

En lo administrativo, el mejoramiento, más a nivel del municipio que del departamento, de la capacidad de gestión, el incremento en los mecanismos de control, la disminución de los trámites y la agilización en los procesos de contratación; consecuencia del uso de criterios más técnicos y menos políticos, los cuales permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la educación, mayor cobertura, mejor prestación del servicio educativo y promoción de las actividades de planeación.

En lo político, se reconoce que permite un acercamiento del Estado a la comunidad, lo que posibilita un mayor conocimiento de la problemática local, aumenta el nivel de compromiso de las autoridades locales y genera conciencia sobre el papel protagónico que deben desempeñar en conjunto autoridades y comunidad en la solución de los problemas que los afectan. Otras ventajas son el fomento de la participación, el desarrollo de la autonomía y el incremento del bienestar personal (por ejemplo, la garantía de una estabilidad laboral y el desarrollo de actividades permanentes de capacitación).

Las ventajas que los actores consultados perciben del proceso podrían indicar la legitimidad, la aceptación y el conocimiento que se tiene sobre las posibilidades que brinda el promover el cambio y la transformación del nivel local a través de la descentralización.

En las instituciones, como aspectos positivos se destacan:
• Mayor autonomía de la institución en la medida en que se delega la competencia para definir políticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo Institucional, reorientar el currículo y, por ende, las metodologías en torno de prácticas docentes que permiten una participación más activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje, en su experiencia escolar, en la toma de decisiones y en la resolución de los conflictos.

Mejoramiento de la calidad, en la medida en que hay una mayor conciencia sobre la necesidad de dar respuesta a las necesidades de los alumnos y de la comunidad, al tener en cuenta el entorno socioeconómico y cultural para mejorar la calidad de vida de las personas, al promover la innovación para el logro de mejores procesos de aprendizaje y al orientar nuevas formas de capacitación de los docentes.

Ampliación de la cobertura, vía mejoramiento de la calidad y de la capacidad de ampliar la oferta a quienes por una u otra razón no acceden o están fuera del sistema, como respuesta a la necesidad de organizar la educación básica obligatoria de nueve años, lo que genera nuevas demandas.

Mayor participación de los diferentes estamentos en la vida institucional, no sólo en el ámbito de los mecanismos creados para ella como el Gobierno Escolar, el personero estudiantil y las diferentes asociaciones, sino en la construcción del PEÍ y en las acciones para su desarrollo, tales como la articulación con otras instituciones u organizaciones, sin afectar su autonomía institucional.

Liderazgo en muchas ocasiones del director, en la perspectiva de mejorar los procesos de gestión escolar. Éste se refleja en la capacidad de resolver problemas y promover los mecanismos de participación orientados a la toma de decisiones y es ejercido dentro y fuera de la institución educativa. Internamente, ayuda a mejorar el clima organizacional a través de la forma como se toman las decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar los programas, para solucionar conflictos y superar obstáculos en el proceso. Externamente, se establecen contactos con otras organizaciones o autoridades municipales para conseguir apoyo financiero, pedagógico y técnico y para recibir asesoría y orientación, a fin de mejorar los procesos institucionales.

• Se destaca el hecho de que se ha facilitado la adquisición de recursos físicos, se ha permitido la ampliación de la planta de personal cuando se requiere, y se ha mejorado la planta física. Se valora la posibilidad de buscar solución a los problemas en una instancia más cercana, como lo es el municipio.

Desventajas
En el ámbito territorial, como desventajas, se señalan:

• El desfase entre el monto de los recursos asignados y las responsabilidades cedidas; el incumplimiento en el envío de las transferencias por parte de la nación; el hecho de que
sólo los municipios mayores de 100.000 habitantes puedan gestionar directamente los recursos del situado fiscal y que los municipios no puedan utilizar los recursos de transferencia de los ingresos corrientes de la nación para el cubrimiento de gastos de funcionamiento , ya que un alto porcentaje de municipios históricamente ha dependido del nivel central para ello.

Se señalan otros obstáculos relacionados con nombramientos clientelistas; la falta de asesoría, de asistencia técnica y de capacitación para entender las lógicas de la descentralización educativa; el hecho de que se entreguen responsabilidades sin que existan las condiciones requeridas para asumirlas, pues reconocen la falta de capacidad técnica para responder adecuadamente a las nuevas demandas. Falta de precisión en las responsabilidades asignadas a la nación, al departamento y al municipio, lo cual genera confusión en las relaciones entre los niveles; interferencia del departamento en el manejo de asuntos propios del municipio y la problemática creada frente a la administración del personal docente, por la existencia de criterios y regímenes distintos entre docentes nacionales, nacionalizados y municipales; carencia de procesos evaluativos, en parte por la ausencia de planes de desarrollo y por la costumbre de no rendir cuentas ante nadie. En los establecimientos educativos, como desventajas, se expresan:

• El no beneficiarse de manera directa con la asignación de los recursos previstos para el sector a nivel local, producto final de las transferencias de recursos del nivel central al departamental, de éste al municipal, y del municipio a la institución escolar. Se cuestiona la asignación de responsabilidades, sin recursos y sin apoyos técnicos y pedagógicos, lo que lleva a que el proceso se perciba como una estrategia financiera frente a la incapacidad del Estado para resolver estos problemas.

• La falta de infraestructura para atender la demanda y ampliar la cobertura de la educación básica; la escasa capacitación y asesoría frente a las implicaciones de la ley.

• Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma retribución salarial y poco estímulo a la investigación. Se destaca la resistencia a los procesos evaluativos en general y la escasa participación de la comunidad educativa en ellos.

• Sin embargo, ven la descentralización como un proceso que va en camino y opinan que hay mucho por recorrer, sobre todo desde el punto de vista financiero y presupuestal. Los alcaldes, por su parte, plantean estrategias orientadas a beneficiar la gestión, tales como la reducción del gasto y el incremento de los ingresos municipales a través de acciones, como reducir la nómina y los gastos de funcionamiento, mejorar la planeación, racionalizar el gasto, capacitar a los funcionarios municipales e introducir prácticas de gerencia moderna, a fin de lograr un manejo
más eficiente de los recursos. Dentro de las opciones para incrementar los ingresos contemplan el adoptar medidas administrativas y financieras, tales como mejorar el recaudo de impuestos, crear conciencia en la población sobre la importancia de pagarlos, sistematizar el área de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas de servicios públicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los recursos al Concejo Municipal, crear sistemas de fiducia, hacer uso de los mecanismos de cofinanciación, pensar en estrategias, como reubicación de docentes y promoción de la veeduría ciudadana.

3. LOGROS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Los diferentes actores consultados perciben logros tanto en aspectos administrativos como pedagógicos.

Logros administrativos
En lo administrativo, destacan aspectos relacionados con la planeación y la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo educativo. Los planes se basan en diagnósticos que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad.

Casi todos los municipios reportaron haber formulado planes de desarrollo para el sector educativo. A través de la planeación se ha reconocido la problemática local, pero para la implementación de los proyectos consideran que aún existe exceso de trabas y de burocracia en los organismos que definen la asignación de los recursos. Según los directores de los núcleos educativos, se organizan actividades a través de los planes y se establecen cronogramas de trabajo elaborados por diferentes comités.

En los establecimientos educativos, según los rectores, se realizan labores de planeación, diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógicos, con participación de la comunidad en algunos casos.

Se podría decir que a nivel local se está construyendo una nueva cultura de la planeación y de la participación. Esto podría indicar que con el proceso de descentralización se ha iniciado el desarrollo de la autonomía local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se está superando el modelo de planeación rígida y orientada por el nivel central, la cual no respondía a las necesidades locales. Sin embargo, el proceso es afectado por la carencia de información; la poca que existe presenta vacíos e inconsistencias que impiden el análisis confiable y la toma de decisiones acertadas.

El aspecto más positivo en relación con la administración de la educación es el hecho de que los mandatarios municipales están dando mayor relevancia a la educación. Para muchos de ellos, ésta se ha constituido como una prioridad dentro de su plan de gobierno.

Logros pedagógicos
En lo pedagógico, los logros destacados por los diferentes actores son:

Según los rectores, la apertura a la democratización de las instituciones educativas por la participación de la comunidad en la toma de decisiones y la vinculación de los padres de familia en diversas actividades escolares. Asimismo, la búsqueda del mejoramiento de la calidad del servicio y de la educación, gracias a la posibilidad de ampliar la intensidad horaria, una mayor permanencia de los estudiantes en el plantel, la profesionalización docente, el aumento de cobertura en preescolar y en básica secundaria, la humanización de la educación a través del cambio de relaciones entre los maestros, los alumnos y los padres de familia y la preocupación de la institución por dar respuesta a las necesidades de la comunidad; el impacto positivo en la gestión administrativa, reflejado en la búsqueda de recursos para el mejoramiento de las instalaciones educativas, la adquisición de textos, materiales y equipos. La Ley General de Educación es considerada como una invitación al cambio y un reto para las autoridades municipales y para la comunidad, en general. Para los docentes, significa un cambio de actitud y una mayor comprensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos, el desarrollo de iniciativas pedagógicas, algunas de las cuales se venían adelantando con anterioridad a la Ley General, entre las que se destacan la orientación de los procesos de aprendizaje, la organización del tiempo en el aula, la aplicación de enfoques constructivistas, los cambios en las prácticas pedagógicas, el desarrollo de metodologías participativas, el fomento a la investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios y de aula, las salidas pedagógicas, la integración de materias y la semestralización de áreas como matemáticas y español, y el apoyo a las iniciativas de orden nacional como la educación ambiental, la educación sexual, la implementación de la informática, la enseñanza de una lengua extranjera y los cambios en la evaluación del alumno.

4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La autonomía escolar es eje de la descentralización y de la reforma educativa, abordada de diferentes formas y sus avances han dependido de los desarrollos de cada una de las instituciones.

Frente al concepto y práctica de la autonomía existe una gran diversidad de percepciones. En algunos casos, el énfasis recae en una autonomía financiera interpretada en el hecho de que las instituciones asuman la responsabilidad de su subsistencia. Otra más es de orden político, representada en la búsqueda de la redistribución del poder, a fin de generar ambientes más democráticos para superar la verticalidad y burocratización del sistema; una administrativa, visión desde la cual sólo se ve la posibilidad de la reorganización interna y, finalmente, en el ámbito de lo pedagógico, la que invita a modificar la cultura institucional en aras de mejorar y cualificar los procesos escolares y formativos para transformar la educación, la escuela, la enseñanza y el aprendizaje, perspectiva en la que se ubica Colombia. De ahí que el foco de atención en el estudio “Autonomía escolar en el marco de la descentralización” se centrara en la institución escolar y produjera las reflexiones que se describen para el caso colombiano.

El caso colombiano
En el caso colombiano, pensar en los Proyectos Educativos Institucionales, PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la medida en que está relacionada con procesos de autorregulación y auto organización para construir el PEÍ. Por esta razón, la preocupación consistió en indagar sobre lo relacionado con la construcción del PEI, ejercicio a través del cual se repiensa la institución escolar y el sentido de la escuela para redefinir su razón de ser, su campo de acción y ejercer la autonomía.

Los hallazgos del estudio permiten señalar que cuando en una institución se dan las condiciones como las encontradas en las experiencias estudiadas, los procesos y los resultados pueden ser similares. De éstos vale la pena destacar algunos aspectos específicos que ilustran el proceso adelantado en el país y el avance de la comunidad educativa en esta línea, en particular.

El PEI según los diferentes actores
El PEI es considerado, según la conceptualización hecha por los diferentes actores, como la oportunidad para mejorar la educación, la institución y los procesos pedagógicos y organizacionales; como promotor del cambio, de la participación, la reflexión y la acción, a partir de la definición de necesidades concretas detectadas en el análisis sobre los problemas existentes en la institución; como un proceso abierto a la comunidad que mejora las relaciones entre sus miembros, promueve la convivencia, los valores y proyecta la institución con visión de futuro. En síntesis: como la carta de navegación de la institución.

Efectos del PEI
Hay una coincidencia en el reconocimiento entre directivos, docentes, alumnos y padres de familia, especialmente los de aquellas instituciones donde el PEI es un proceso, que los efectos más relevantes son: la participación, el cambio de actitud y el mejoramiento en el clima organizacional, en la calidad de la educación y en el rendimiento académico.
(Gráfica).

Factores asociados con el rendimiento académico
Los diferentes actores relacionan con el mejoramiento del rendimiento académico los aspectos que se mencionan a continuación, aunque no son coincidentes con los que técnicamente se denominan “factores asociados al logro”. En algunos aspectos, existen concordancias entre directivos, maestros, alumnos y padres; en otros, sólo se presentan en algunos de los actores y hay otros que únicamente son mencionados por cada uno de los estamentos, que al parecer indican su preocupación central y específica y podrían reflejar lo que cada uno esperaría de manera especial.

Para directivos, maestros, alumnos y padres de familia, entre los factores se destacan: participación, nivel académico y actualización de los docentes. Para directivos, alumnos y padres: cambio de actitud y métodos de enseñanza más activos e innovadores. Para maestros, alumnos y padres: ambientes propicios para el aprendizaje. Para alumnos y padres: motivación, valores, confianza, disciplina, buen trato, respeto, comprensión. Para maestros y alumnos: responsabilidad. Para los directivos: nivel educativo de los padres, procesos de planeación, discusiones pedagógicas entre docentes, consejos y órganos de poder. Para los maestros: desarrollo del pensamiento, actitud positiva frente al estudio. Alumnos: esfuerzo personal, maestros especializados en las áreas, maestros con mentalidad abierta y flexible, conciencia de los efectos de un buen rendimiento, tener visión de futuro y promover la investigación. Padres: buenas relaciones, comunicación fluida, explorar y valorar las ideas de los alumnos, compromiso y colaboración de la comunidad educativa, exigencia frente al estudio, conciencia sobre la importancia de la vida.

El PEI proceso
El PEÍ proceso es descrito por los diferentes actores

como algo no concluido, desbordado por una realidad cambiante. Permanentemente actualizado de acuerdo con las necesidades del entorno. Con objetivos, propósitos y metas a largo plazo que se van evaluando e implican retroalimentación. Da cuenta de las problemáticas planteadas en el diagnóstico y atiende los problemas según prioridades. En su desarrollo se produce un saber que transforma la realidad. Es dinámico e inacabado; implica cambios orientados al mejoramiento de la calidad de la educación, busca la integración de la comunidad alrededor de unos propósitos comunes, es un proceso investigativo que forma y promueve la participación y organiza el quehacer educativo. De acuerdo con el desarrollo, se realizan ajustes, modificaciones y adaptaciones que terminan siendo más relevantes que las metas previstas. Dinamiza las acciones internas, es una construcción permanente de sentidos alrededor de las necesidades de la comunidad. Se desarrolla paso a paso. No es una fórmula, ni un planeamiento que desconoce las necesidades y realidades de la institución. Es un proceso de reflexión, debate, análisis e investigación.

5. LECCIONES APRENDIDAS
En relación con la descentralización educativa, quizás las más significativas son las asociadas con el hecho de que deben cambiarse las prácticas tradicionales frente a la dirección, organización y gestión en la educación y aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones de poder. Entender que, más que un marco normativo, la descentralización es un proceso cultural que debe desarrollarse de manera integral para apreciar resultados.

En el proceso de descentralización, lo más importante no es el modelo, sino el conocimiento de la realidad y el aprovechamiento de las condiciones y capacidades existentes como el deseo de cambio para que el proceso sea valorado y avance eficiente y eficazmente.

Los instrumentos y mecanismos diseñados para llevar a cabo la descentralización deben reconocer la diversidad y los varios niveles de desarrollo de las entidades territoriales. Es necesario conocer la realidad del sector y hacer que el país tome conciencia sobre la responsabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia frente a la educación.

Entre las lecciones relacionadas con el PEÍ y la autonomía escolar se destacan:

• La importancia de la participación considerada motor para modificar la cultura escolar hacia la democratización, como un dispositivo para mejorar los procesos de organización, gestión, planificación y construcción del sentido de identidad y pertenencia frente a la institución y a la comunidad. Es una fuente de concientización
sobre la realidad, que promueve un cambio en la forma de pensar y de actuar de los diferentes actores, y fomenta una actitud abierta y un de seo manifiesto de intervenir en los asuntos del plantel y el proceso formativo.

• El PEÍ proceso es una opción pedagógica para transformar las prácticas culturales, pedagógicas e institucionales y para construir un saber pedagógico sobre la escuela. Es evidente, en la experiencia colombiana, que el aspecto económico no ha sido el punto de partida en la propuesta del PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuencia frente a la necesidad de realizar una mejor gestión y materializar los sueños y propuestas. El PEÍ proceso genera una dinámica de observación interna, externa y en relación con el contexto; promueve la creatividad, la curiosidad y la innovación, y entusiasma a los actores a representar su papel a cabalidad. Despierta un deseo de búsqueda colectiva por mejorar las condiciones personales e institucionales. Se supera la forma tradicional de ver la escuela como un establecimiento que cumple unas funciones y sigue las normas de manera aerifica, sin sentido social ni productivo en lo personal y colectivo, supeditado a órdenes externas, en ocasiones contradictorias con su naturaleza.

• Existe conciencia sobre la importancia de la planeación para poder identificar los problemas, detectar las necesidades, priorizar las acciones y proyectar programas a corto, media no y largo plazo para obtener resultados no coyunturales, sino en la perspectiva de cambios y transformaciones.

• Las instituciones han generado procesos internos muy valiosos, producto más del aprovechamiento de la apertura ofrecida por las nuevas normas que por la existencia de procesos de capacitación. Se hace evidente el riesgo de un desgaste institucional ocasionado por la falta de horizontes conceptuales y metodológicos más claros, y/o por el desánimo que ocasiona la falta de respuesta estatal a los compromisos adquiridos.

• La única diferencia entre instituciones que presentan un alto grado de avance en los logros del PEÍ e instituciones que muestran un estado muy incipiente de realización de esos lo gros estriba en la capacidad de gestión para materializar los objetivos.

• Se reclama mayor autonomía por parte de los municipios y de las instituciones y mayor articulación y coordinación entre los diferentes niveles y subniveles del sistema. Las instituciones se sienten progresivamente con mayor capacidad y competencia para administrar y optimizar el manejo y uso de los recursos económicos.

No parece que exista una relación directa entre la calidad del PEÍ y el contexto socioeconómico de la institución educativa, de acuerdo con los casos estudiados. Parecen importar más las características propias de cada establecimiento y la forma como el PEÍ es asumido por los diferentes actores.

Dado que el PEÍ es un instrumento de cambio, su impacto ha llegado no solamente a la institución, sino que comienza a desbordarla para afectar y comprometer a la comunidad frente a la educación. Se considera que la autonomía es débil, porque persiste el choque entre los intereses institucionales y las normas.

Las instituciones están afectadas no sólo por la carencia de recursos económicos y humanos, sino por la falta de apropiación crítica de normas y políticas por parte de las autoridades responsables de la educación, de la asesoría a las instituciones escolares y, de igual manera, por la falta de herramientas para ejercer un control más directo sobre los docentes y la calidad de la educación. Además, porque el gobierno limita la ejecución de los proyectos, al no atender sus necesidades, al no apoyar las decisiones tomadas en la institución y al seleccionar personal de acuerdo con sus propios criterios y no con los de la institución.

CONSIDERACIONES FINALES
La participación de los padres de familia es un elemento nuevo en la cultura escolar. Se consideran actores clave en el proceso formativo y en el desarrollo de la educación, pero aún participan poco, pues no se les tiene en cuenta y no existen mecanismos de convocatoria motivantes o estimulantes. Carecen de información sobre el proceso de la
reforma, lo que se convierte en un problema crítico, dado el papel protagónico y central que representan en la perspectiva de generar nuevas demandas en la educación y la enseñanza.

Es evidente que las normas no son suficientes para transformar la realidad, pero son instrumentos orientadores del cambio; de ahí la importancia de que sean coherentes y clarificadoras, lo que implica una comprensión clara por parte de los agentes educativos, para que sus interpretaciones y supervisión no se conviertan en obstáculos en la comprensión, apropiación y aplicación por parte de la comunidad educativa.

El éxito del proceso, a nivel de la institución escolar, obedece a que muchas de las situaciones planteadas en la Ley General se venían generando desde antes en la institución, pero que con la elaboración del PEÍ se convirtieron en objeto de reflexión y se hicieron explícitas.

Se ha mejorado la calidad de la educación, aumentado la cobertura, disminuido las tasas de repitencia y deserción e incrementado la inversión en educación.

Estos cambios podrían ser atribuidos a la existencia de otras variables socioeconómicas y organizacionales. Pero las instituciones aún no perciben un beneficio directo, dado que estas acciones aún están mediadas por vicios clientelistas y decisiones que no consultan las necesidades reales de éstas ni responden a criterios de equidad.

El PEÍ ha llevado a centrar la atención en lo organizativo, gerencial y operativo en la institución escolar, pero se ha descuidado lo académico y pedagógico, aspectos a los que se debe poner especial atención, si se pretende mejorar la educación, la enseñanza y el aprendizaje.

El PEÍ ha contribuido a valorar la importancia de la planeación y gestión entre los actores institucionales. No ha sucedido lo mismo en las administraciones territorial ni local, hecho que se constituye en un obstáculo y frustra los esfuerzos de las instituciones.

El proceso de la descentralización educativa podría verse afectado si la preocupación del Estado continúa girando exclusivamente alrededor de la lógica instrumental y de lo fiscal y se abandona la preocupación, motivación y promoción de los aspectos culturales, políticos y pedagógicos del proceso. La preocupación inicial en la nueva etapa de la descentralización, iniciada con la Constitución de 1991 y consolidada con la Ley 60 de 1993, se orientó a la observación de la puesta en marcha del proceso y la valoración de las capacidades y condiciones de las entidades territoriales.

Actualmente ésta ha sido desplazada y reducida al tema de la fórmula para la asignación de recursos y los criterios de focalización de los mismos. No se puede ignorar lo relevante del tema para resolver los problemas de la inequidad.

Pero la búsqueda de la igualdad de oportunidades tiene que ver con el conocimiento real sobre las condiciones y capacidades instaladas y posibles. Las exigencias frente a los resultados tienen que contemplar las condiciones de entrada al proceso y no solamente los resultados. Se podría continuar avanzando, sin resolver el problema de la inequidad,
con el consecuente incremento en la pobreza y la desigualdad entre las regiones. No se puede olvidar que el éxito de la reforma educativa depende más de consideraciones políticas que técnicas; que los acuerdos de poder compartido entre los niveles son más eficaces cuando las condiciones de la transferencia se negocian en lugar de ser impuestas; y que la descentralización requiere líderes fuertes y capacitados con estabilidad laboral para llevar a cabo el plan diseñado.

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DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

21 junio 2013

Por: Piedad Caballero Prieto. Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.

INTRODUCCIÓN
En América Latina la descentralización es una de las estrategias que han despertado gran interés para el cambio de los sistemas educativos frente a la crisis registrada en la región. Crisis que, como comenta Viola Espínola (1994), se configuró en la década de los noventa, como consecuencia de la reducción del gasto público en educación, la caída de los indicadores de calidad de los sistemas educativos y la pérdida de la credibilidad en la educación como vehículo de desarrollo. Lo anterior mostró en la descentralización educativa una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de administración local y regional a través de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones.

He ahí el interés en el presente artículo por el tema de la descentralización, cuyas reflexiones y análisis están basados en resultados de investigaciones que hemos adelantado en el Instituto SER de Investigación 1, en las cuales se ha abordado el tema, observando su desarrollo a nivel del departamento, del municipio y de la institución escolar, enfocados hacia el propósito de conocer los efectos de esta política educativa en dichos ámbitos.

El análisis se enmarca en el contexto regional y se concluye señalando lecciones aprendidas y algunas recomendaciones.

1. EL CONTEXTO REGIONAL
La descentralización educativa en América Latina significa un cambio de paradigma que busca responder a los requerimientos y demandas de finales de siglo, relacionados con el vínculo entre desarrollo económico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promover nuevas formas de participación ciudadana en el marco de la existencia de mercados abiertos, que configuran, como lo expresa Viola Espínola (1995:3), un nuevo patrón de demandas sociales, políticas y económicas, que canalizan hacia la educación expectativas muy ambiciosas.

La descentralización está intrínsecamente relacionada con la democracia, dadas las expectativas de participación y control social que genera, dimensiones, a su vez, percibidas como la fuente de
mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la educación.

Significa crear las condiciones educacionales, de capacitación, de gestión e incorporación del progreso científicotecnológico que hagan posible la transformación de las estructuras productivas de la región, en un marco de progresiva equidad social, como lo plantea la Cepal-
Unesco en 1992 . Lo anterior, en términos educativos, significa asegurar la prestación de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formación que los prepare para desempeñarse activa y eficientemente; que haya una distribución más homogénea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, ambiciosamente planteado en el documento de la Cepal- Unesco. Lo anterior supone la existencia de sistemas educativos abiertos y flexibles, propios de un contexto descentralizado.

Estos desafíos, infortunadamente, son enfrentados en condiciones poco favorables por las circunstancias económicas en que se encuentran los países de la región. La demanda por la educación se da en un momento en que éstos tienen grandes compromisos internos y con la deuda externa, lo que genera una lucha entre los sectores por acceder a los recursos. Pelea frente a la cual la educación se encuentra mal posicionada. De otro lado, las medidas que se han establecido delegan responsabilidades hacia las localidades y las familias, pero no han sido acompañadas de instrumentos necesarios para comprender y atender las diferencias entre capital cultural y económico, que la descentralización tiende a acrecentar. Finalmente, los contenidos
educativos, en varios de los países, aún no han sido modificados para dar una educación adecuada a la diversidad de la población, ni han incorporado los avances tecnológicos que el nuevo modelo de desarrollo exige.

La lógica de la descentralización
Otro tema que a nivel regional ha generado interés frente al proceso ha sido el detectar las lógicas existentes detrás de los argumentos de la descentralización. Según J. Casassus (1995),
Los sectores ligados a medios internacionales y agendas de crédito tienden a enfatizar la racionalidad económica detrás de las medidas de descentralización, los expertos latinoamericanos tienden a sobreinterpretar
el interés de los gobiernos por los procesos de democratización y por facilitar la participación e integración de las bases sociales a los procesos educativos .

V. Espínola, señala cuatro racionalidades que vale la pena examinar en cada una de las experiencias nacionales. Estas son: la económica, la instrumental, la educativa y la política. La económica está regida por la necesidad de reducir el gasto público. En este contexto resultaban muy atractivas las alternativas de transferir parte de las responsabilidades financieras a los gobiernos locales, a las familias, al sector privado e incluso a agencias donantes internacionales. Por su parte, el argumento de la instrumental se centra en mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles en la provisión de un servicio educativo, para tratar de resolver el problema relacionado con el deterioro de los indicadores de calidad y de efectividad. La educativa tiene el objetivo de mejorar la calidad de la educación, vinculada fuertemente a los procesos pedagógicos internos, como preocupación no sólo frente a la caída de los indicadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural en todas estas instancias; aspectos que no estaban siendo contemplados en los procesos y metodologías pedagógicos. La política se encuentra dentro de una lógica de la participación que, a diferencia de la lógica de la calidad educativa, aparece en forma explícita en las políticas de descentralización en la mayoría de los países de la región. Este enfoque significa, para algunos, un fuerte impulso para mejorar los niveles de calidad de vida, las expectativas de movilidad social y para diferenciar las identidades locales.

La descentralización y la democratización de las sociedades se observan muy relacionadas en estos países, e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo.

Creación de Preal
Este ámbito de reflexión dio inicio al Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, Preal, bajo la coordinación del “Diálogo Interamericano”, en Washington, y la “Corporación de Investigaciones para el Desarrollo”, Cinde, cuyo propósito central es promover el diálogo público y abierto entre diferentes actores (partidos políticos, la Iglesia, los medios de comunicación, los sindicatos y los empresarios) que tradicionalmente no han participado en el debate sobre los temas educativos y menos en los relacionados con la política educacional y la reforma del sector. El diálogo busca contribuir a mejorar la calidad y equidad de la educación a través de varias alternativas , y poner especial atención a los temas estratégicos para avanzar exitosamente en la reforma, entre ellos la descentralización y la autonomía escolar, recomendados en el informe “El futuro está en juego”, de la “Comisión Internacional sobre Educación, Equidad, Competitividad” (1998).

Estudios regionales
En el estudio regional “La transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización”, realizado en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, se observó que existen distintos grados de descentralización que obedecen a períodos históricos diferentes, reflejados
en procesos de transferencia y delegación de funciones desde los niveles centrales hacia instancias del nivel local y de sectores de la sociedad, tales como centros académicos, ONG, grupos religiosos, empresas y familias. Las características de los países federales, como Argentina y Brasil, y los unitarios, como Chile y Colombia, marcan la diferencia en las modalidades de implementación de las políticas y en las formas a través de las cuales los gobiernos locales y la sociedad civil asumen las nuevas responsabilidades delegadas. Pero, independientemente de las diferencias, que radican básicamente en las capacidades previas para asumir las nuevas funciones, en la estructura específica de los sistemas, en las condiciones normativas propias y en la apropiación cultural de procesos de gestión más participativos,
se encontró que este proceso ha promovido una mayor inequidad debida a la forma como se focalizan y asignan los recursos. La anterior conclusión se convirtió en hipótesis de trabajo en estudios posteriores, tal como el “Programa de Investigación sobre Reformas Sociales en Educación y Salud en América Latina y el Caribe”, en el cual el tema de la inequidad continúa siendo una gran preocupación en la región, pese a los avances observados en los campos pedagógico, administrativo y financiero, pues no se observa una propuesta real que resuelva
este problema, asociado íntimamente con la pobreza.

2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN EDUCATIVA EN COLOMBIA

Hacia 1995 se adelantaron en el país dos estudios sobre el tema, uno del Banco mundial y el Departamento Nacional de Planeación sobre “La capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica”, cuyos objetivos fueron determinar el nivel de desarrollo de la capacidad requerida para el buen desempeño de las nuevas competencias asignadas a los municipios desde 1988, e identificar la manera mediante la cual los municipios han desarrollado su capacidad de desempeño. El segundo estudio
del Instituto SER de Investigación, “Transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización”, fue realizado como parte del proyecto regional ya mencionado, cuyo propósito fue identificar modelos de gestión descentralizada en educación y analizar las articulaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil, como alternativas para la solución solidaria de los problemas de la educación y como opción para diseñar nuevas formas de gestión educativa.

De los hallazgos del estudio realizado en el Instituto SER de Investigación vale la pena resaltar la idea de que la descentralización, más que un marco normativo, es un proceso cultural, social, político y económico, y que sus resultados deben verse de manera integral en una perspectiva más de mediano y largo plazo.

Esta perspectiva demanda, en su implementación, poner atención, además de los aspectos técnicos y operativos propios del desarrollo de la norma, a la promoción y estímulo de procesos de orden cultural que contribuyan a modificar las actitudes, a superar la renuencia al cambio, la indiferencia a participar activamente en la toma de decisiones y la burocratización de la administración; a tener una mayor precisión en las normas y superar las contradicciones jurídicas; a aceptar que las nuevas reglas de juego modifican las relaciones de poder, lo que implica acciones y decisiones en beneficio del bien común en las cuales se reconozcan los intereses de las comunidades, en donde primen la cooperación y una ética civil que permitan ampliar la solidaridad y desarrollar una mayor capacidad técnica y de gestión por parte de las entidades territoriales y del nivel central.

La descentralización, como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinámica y complejidad. Se construye paso a paso y el papel de las normas es abrir camino e inducir el proceso. Una vez en marcha, lo que entra en juego son las iniciativas y potencialidades locales que enriquecen el proceso y le imprimen su propio carácter. Es natural que se presenten dificultades, las cuales, en lugar de perjudicar, enriquecen. Lo que no pueden es convertirse en obstáculos, sino que deben verse como
una oportunidad para estimular el desarrollo de iniciativas innovadoras y creativas que muestren los talentos y las habilidades locales.

Ventajas y desventajas de la descentralización
Ventajas
A la descentralización, en general, se le reconocen más ventajas que desventajas. Entre las primeras, desde el nivel territorial, se destacan algunos aspectos relacionados con lo financiero, lo administrativo y lo político; a nivel de la institución escolar, la autonomía, la calidad, la cobertura, la participación y el liderazgo.

A nivel de las entidades territoriales, en lo financiero, se mencionan la mayor disponibilidad de recursos a través de la utilización de los mecanismos de la cofinanciación, la posibilidad de realizar convenios con el sector privado y la obligatoriedad de utilizar un mayor porcentaje de los recursos transferidos a inversión.

En lo administrativo, el mejoramiento, más a nivel del municipio que del departamento, de la capacidad de gestión, el incremento en los mecanismos de control, la disminución de los trámites y la agilización en los procesos de contratación; consecuencia del uso de criterios más técnicos y menos políticos, los cuales permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la educación, mayor cobertura, mejor prestación del servicio educativo y promoción de las actividades de planeación.

En lo político, se reconoce que permite un acercamiento del Estado a la comunidad, lo que posibilita un mayor conocimiento de la problemática local, aumenta el nivel de compromiso de las autoridades locales y genera conciencia sobre el papel protagónico que deben desempeñar en conjunto autoridades y comunidad en la solución de los problemas que los afectan. Otras ventajas son el fomento de la participación, el desarrollo de la autonomía y el incremento del bienestar personal (por ejemplo, la garantía de una estabilidad laboral y el desarrollo de actividades permanentes de capacitación).

Las ventajas que los actores consultados perciben del proceso podrían indicar la legitimidad, la aceptación y el conocimiento que se tiene sobre las posibilidades que brinda el promover el cambio y la transformación del nivel local a través de la descentralización.

En las instituciones, como aspectos positivos se destacan:
• Mayor autonomía de la institución en la medida en que se delega la competencia para definir políticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo Institucional, reorientar el currículo y, por ende, las metodologías en torno de prácticas docentes que permiten una participación más activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje, en su experiencia escolar, en la toma de decisiones y en la resolución de los conflictos.

Mejoramiento de la calidad, en la medida en que hay una mayor conciencia sobre la necesidad de dar respuesta a las necesidades de los alumnos y de la comunidad, al tener en cuenta el entorno socioeconómico y cultural para mejorar la calidad de vida de las personas, al promover la innovación para el logro de mejores procesos de aprendizaje y al orientar nuevas formas de capacitación de los docentes.

Ampliación de la cobertura, vía mejoramiento de la calidad y de la capacidad de ampliar la oferta a quienes por una u otra razón no acceden o están fuera del sistema, como respuesta a la necesidad de organizar la educación básica obligatoria de nueve años, lo que genera nuevas demandas.

Mayor participación de los diferentes estamentos en la vida institucional, no sólo en el ámbito de los mecanismos creados para ella como el Gobierno Escolar, el personero estudiantil y las diferentes asociaciones, sino en la construcción del PEÍ y en las acciones para su desarrollo, tales como la articulación con otras instituciones u organizaciones, sin afectar su autonomía institucional.

Liderazgo en muchas ocasiones del director, en la perspectiva de mejorar los procesos de gestión escolar. Éste se refleja en la capacidad de resolver problemas y promover los mecanismos de participación orientados a la toma de decisiones y es ejercido dentro y fuera de la institución educativa. Internamente, ayuda a mejorar el clima organizacional a través de la forma como se toman las decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar los programas, para solucionar conflictos y superar obstáculos en el proceso. Externamente, se establecen contactos con otras organizaciones o autoridades municipales para conseguir apoyo financiero, pedagógico y técnico y para recibir asesoría y orientación, a fin de mejorar los procesos institucionales.

• Se destaca el hecho de que se ha facilitado la adquisición de recursos físicos, se ha permitido la ampliación de la planta de personal cuando se requiere, y se ha mejorado la planta física. Se valora la posibilidad de buscar solución a los problemas en una instancia más cercana, como lo es el municipio.

Desventajas
En el ámbito territorial, como desventajas, se señalan:

• El desfase entre el monto de los recursos asignados y las responsabilidades cedidas; el incumplimiento en el envío de las transferencias por parte de la nación; el hecho de que
sólo los municipios mayores de 100.000 habitantes puedan gestionar directamente los recursos del situado fiscal y que los municipios no puedan utilizar los recursos de transferencia de los ingresos corrientes de la nación para el cubrimiento de gastos de funcionamiento , ya que un alto porcentaje de municipios históricamente ha dependido del nivel central para ello.

Se señalan otros obstáculos relacionados con nombramientos clientelistas; la falta de asesoría, de asistencia técnica y de capacitación para entender las lógicas de la descentralización educativa; el hecho de que se entreguen responsabilidades sin que existan las condiciones requeridas para asumirlas, pues reconocen la falta de capacidad técnica para responder adecuadamente a las nuevas demandas. Falta de precisión en las responsabilidades asignadas a la nación, al departamento y al municipio, lo cual genera confusión en las relaciones entre los niveles; interferencia del departamento en el manejo de asuntos propios del municipio y la problemática creada frente a la administración del personal docente, por la existencia de criterios y regímenes distintos entre docentes nacionales, nacionalizados y municipales; carencia de procesos evaluativos, en parte por la ausencia de planes de desarrollo y por la costumbre de no rendir cuentas ante nadie. En los establecimientos educativos, como desventajas, se expresan:

• El no beneficiarse de manera directa con la asignación de los recursos previstos para el sector a nivel local, producto final de las transferencias de recursos del nivel central al departamental, de éste al municipal, y del municipio a la institución escolar. Se cuestiona la asignación de responsabilidades, sin recursos y sin apoyos técnicos y pedagógicos, lo que lleva a que el proceso se perciba como una estrategia financiera frente a la incapacidad del Estado para resolver estos problemas.

• La falta de infraestructura para atender la demanda y ampliar la cobertura de la educación básica; la escasa capacitación y asesoría frente a las implicaciones de la ley.

• Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma retribución salarial y poco estímulo a la investigación. Se destaca la resistencia a los procesos evaluativos en general y la escasa participación de la comunidad educativa en ellos.

• Sin embargo, ven la descentralización como un proceso que va en camino y opinan que hay mucho por recorrer, sobre todo desde el punto de vista financiero y presupuestal. Los alcaldes, por su parte, plantean estrategias orientadas a beneficiar la gestión, tales como la reducción del gasto y el incremento de los ingresos municipales a través de acciones, como reducir la nómina y los gastos de funcionamiento, mejorar la planeación, racionalizar el gasto, capacitar a los funcionarios municipales e introducir prácticas de gerencia moderna, a fin de lograr un manejo
más eficiente de los recursos. Dentro de las opciones para incrementar los ingresos contemplan el adoptar medidas administrativas y financieras, tales como mejorar el recaudo de impuestos, crear conciencia en la población sobre la importancia de pagarlos, sistematizar el área de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas de servicios públicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los recursos al Concejo Municipal, crear sistemas de fiducia, hacer uso de los mecanismos de cofinanciación, pensar en estrategias, como reubicación de docentes y promoción de la veeduría ciudadana.

3. LOGROS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Los diferentes actores consultados perciben logros tanto en aspectos administrativos como pedagógicos.

Logros administrativos
En lo administrativo, destacan aspectos relacionados con la planeación y la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo educativo. Los planes se basan en diagnósticos que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad.

Casi todos los municipios reportaron haber formulado planes de desarrollo para el sector educativo. A través de la planeación se ha reconocido la problemática local, pero para la implementación de los proyectos consideran que aún existe exceso de trabas y de burocracia
en los organismos que definen la asignación de los recursos. Según los directores de los núcleos educativos, se organizan actividades a través de los planes y se establecen cronogramas de
trabajo elaborados por diferentes comités.

En los establecimientos educativos, según los rectores, se realizan labores de planeación, diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógicos, con participación de la comunidad en algunos casos.

Se podría decir que a nivel local se está construyendo una nueva cultura de la planeación y de la participación. Esto podría indicar que con el proceso de descentralización se ha iniciado el desarrollo de la autonomía local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se está superando el modelo de planeación rígida y orientada por el nivel central, la cual no respondía a las necesidades locales. Sin embargo, el proceso es afectado por la carencia de información; la poca que existe presenta vacíos e inconsistencias que impiden el
análisis confiable y la toma de decisiones acertadas.

El aspecto más positivo en relación con la administración de la educación es el hecho de que los mandatarios municipales están dando mayor relevancia a la educación. Para muchos de ellos, ésta se ha constituido como una prioridad dentro de su plan de gobierno.

Logros pedagógicos
En lo pedagógico, los logros destacados por los diferentes actores son:

Según los rectores, la apertura a la democratización de las instituciones educativas por la participación de la comunidad en la toma de decisiones y la vinculación de los padres de familia
en diversas actividades escolares. Asimismo, la búsqueda del mejoramiento de la calidad del servicio y de la educación, gracias a la posibilidad de ampliar la intensidad horaria, una mayor permanencia de los estudiantes en el plantel, la profesionalización docente, el aumento de cobertura en preescolar y en básica secundaria, la humanización de la educación a través del cambio de relaciones entre los maestros, los alumnos y los padres de familia y la preocupación
de la institución por dar respuesta a las necesidades de la comunidad; el impacto positivo en la
gestión administrativa, reflejado en la búsqueda de recursos para el mejoramiento de las instalaciones educativas, la adquisición de textos, materiales y equipos. La Ley General de
Educación es considerada como una invitación al cambio y un reto para las autoridades municipales y para la comunidad, en general. Para los docentes, significa un cambio de actitud y una mayor comprensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos, el desarrollo de iniciativas pedagógicas, algunas de las cuales se venían adelantando con anterioridad a la Ley General, entre las que se destacan la orientación de los procesos de aprendizaje, la organización del tiempo en el aula, la aplicación de enfoques constructivistas, los cambios en las prácticas pedagógicas, el desarrollo de metodologías participativas, el fomento
a la investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios y de aula, las salidas pedagógicas, la integración de materias y la semestralización de áreas como matemáticas y español, y el apoyo a las iniciativas de orden nacional como la educación ambiental, la educación sexual, la implementación de la informática, la enseñanza de una lengua extranjera y los cambios en la evaluación del alumno.

4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La autonomía escolar es eje de la descentralización y de la reforma educativa, abordada de diferentes formas y sus avances han dependido de los desarrollos de cada una de las instituciones.

Frente al concepto y práctica de la autonomía existe una gran diversidad de percepciones. En algunos casos, el énfasis recae en una autonomía financiera interpretada en el hecho de que las instituciones asuman la responsabilidad de su subsistencia. Otra más es de orden político, representada en la búsqueda de la redistribución del poder, a fin de generar ambientes más democráticos para superar la verticalidad y burocratización del sistema; una administrativa, visión desde la cual sólo se ve la posibilidad de la reorganización interna y, finalmente, en el ámbito de lo pedagógico, la que invita a modificar la cultura institucional en aras de mejorar y cualificar los procesos escolares y formativos para transformar la educación, la escuela,
la enseñanza y el aprendizaje, perspectiva en la que se ubica Colombia. De ahí que el foco de atención en el estudio “Autonomía escolar en el marco de la descentralización” se centrara en la institución escolar y produjera las reflexiones que se describen para el caso colombiano.

El caso colombiano
En el caso colombiano, pensar en los Proyectos Educativos Institucionales, PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la medida en que está relacionada con procesos de autorregulación y auto organización para construir el PEÍ. Por esta razón, la preocupación consistió en indagar sobre lo relacionado con la construcción del PEI, ejercicio a través del cual se repiensa la institución escolar y el sentido de la escuela para redefinir su razón de ser, su campo de acción y ejercer la autonomía.

Los hallazgos del estudio permiten señalar que cuando en una institución se dan las condiciones como las encontradas en las experiencias estudiadas, los procesos y los resultados pueden ser similares. De éstos vale la pena destacar algunos aspectos específicos que ilustran el proceso adelantado en el país y el avance de la comunidad educativa en esta línea, en particular.

El PEI según los diferentes actores
El PEI es considerado, según la conceptualización hecha por los diferentes actores, como la oportunidad para mejorar la educación, la institución y los procesos pedagógicos y organizacionales; como promotor del cambio, de la participación, la reflexión y la acción, a partir de la definición de necesidades concretas detectadas en el análisis sobre los problemas existentes en la institución; como un proceso abierto a la comunidad que mejora las relaciones entre sus miembros, promueve la convivencia, los valores y proyecta la institución con visión de futuro. En síntesis: como la carta de navegación de la institución.

Efectos del PEI
Hay una coincidencia en el reconocimiento entre directivos, docentes, alumnos y padres de familia, especialmente los de aquellas instituciones donde el PEI es un proceso, que los efectos más relevantes son: la participación, el cambio de actitud y el mejoramiento en el clima organizacional, en la calidad de la educación y en el rendimiento académico.
(Gráfica).

Factores asociados con el rendimiento académico
Los diferentes actores relacionan con el mejoramiento del rendimiento académico los aspectos que se mencionan a continuación, aunque no son coincidentes con los que técnicamente se denominan “factores asociados al logro”. En algunos aspectos, existen concordancias entre directivos, maestros, alumnos y padres; en otros, sólo se presentan en algunos de los actores y hay otros que únicamente son mencionados por cada uno de los estamentos, que al parecer indican su preocupación central y específica y podrían reflejar lo que cada uno esperaría de manera especial.

Para directivos, maestros, alumnos y padres de familia, entre los factores se destacan: participación, nivel académico y actualización de los docentes. Para directivos, alumnos y padres: cambio de actitud y métodos de enseñanza más activos e innovadores. Para maestros, alumnos y padres: ambientes propicios para el aprendizaje. Para alumnos y padres: motivación, valores, confianza, disciplina, buen trato, respeto, comprensión. Para maestros y alumnos: responsabilidad. Para los directivos: nivel educativo de los padres, procesos de planeación, discusiones pedagógicas entre docentes, consejos y órganos de poder. Para los maestros: desarrollo del pensamiento, actitud positiva frente al estudio. Alumnos: esfuerzo personal, maestros especializados en las áreas, maestros con mentalidad abierta y flexible, conciencia de los efectos de un buen rendimiento, tener visión de futuro y promover la investigación. Padres: buenas relaciones, comunicación fluida, explorar y valorar las ideas de los alumnos, compromiso y colaboración de la comunidad educativa, exigencia frente al estudio, conciencia sobre la importancia de la vida.

El PEI proceso
El PEÍ proceso es descrito por los diferentes actores

como algo no concluido, desbordado por una realidad cambiante. Permanentemente actualizado de acuerdo con las necesidades del entorno. Con objetivos, propósitos y metas a largo plazo que se van evaluando e implican retroalimentación. Da cuenta de las problemáticas planteadas en el diagnóstico y atiende los problemas según prioridades. En su desarrollo se produce un saber que transforma la realidad. Es dinámico e inacabado; implica cambios orientados al mejoramiento de la calidad de la educación, busca la integración de la comunidad alrededor de unos propósitos comunes, es un proceso investigativo que forma y promueve la participación y organiza el quehacer educativo. De acuerdo con el desarrollo, se realizan ajustes, modificaciones y adaptaciones que terminan siendo más relevantes que las metas previstas. Dinamiza las acciones internas, es una construcción permanente de sentidos alrededor de las necesidades de la comunidad. Se desarrolla paso a paso. No es una fórmula, ni un planeamiento que desconoce las necesidades y realidades de la institución. Es un proceso de reflexión, debate, análisis e investigación.

5. LECCIONES APRENDIDAS
En relación con la descentralización educativa, quizás las más significativas son las asociadas con el hecho de que deben cambiarse las prácticas tradicionales frente a la dirección, organización y gestión en la educación y aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones de poder. Entender que, más que un marco normativo, la descentralización es un proceso cultural que debe desarrollarse de manera integral para apreciar resultados.

En el proceso de descentralización, lo más importante no es el modelo, sino el conocimiento de la realidad y el aprovechamiento de las condiciones y capacidades existentes como el deseo de cambio para que el proceso sea valorado y avance eficiente y eficazmente.

Los instrumentos y mecanismos diseñados para llevar a cabo la descentralización deben reconocer la diversidad y los varios niveles de desarrollo de las entidades territoriales. Es necesario conocer la realidad del sector y hacer que el país tome conciencia sobre la responsabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia frente a la educación.

Entre las lecciones relacionadas con el PEÍ y la autonomía escolar se destacan:

• La importancia de la participación considerada motor para modificar la cultura escolar hacia la democratización, como un dispositivo para mejorar los procesos de organización, gestión, planificación y construcción del sentido de identidad y pertenencia frente a la institución y a la comunidad. Es una fuente de concientización
sobre la realidad, que promueve un cambio en la forma de pensar y de actuar de los diferentes actores, y fomenta una actitud abierta y un de seo manifiesto de intervenir en los asuntos del plantel y el proceso formativo.

• El PEÍ proceso es una opción pedagógica para transformar las prácticas culturales, pedagógicas e institucionales y para construir un saber pedagógico sobre la escuela. Es evidente, en la experiencia colombiana, que el aspecto económico no ha sido el punto de partida en la propuesta del PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuencia frente a la necesidad de realizar una mejor gestión y materializar los sueños y propuestas. El PEÍ proceso genera una dinámica de observación interna, externa y en relación con el contexto; promueve la creatividad, la curiosidad y la innovación, y entusiasma a los actores a representar su papel a cabalidad. Despierta un deseo de búsqueda colectiva por mejorar las condiciones personales e institucionales. Se supera la forma tradicional de ver la escuela como un establecimiento que cumple unas funciones y sigue las normas de manera aerifica, sin sentido social ni productivo en lo personal y colectivo, supeditado a órdenes externas, en ocasiones contradictorias con su naturaleza.

• Existe conciencia sobre la importancia de la planeación para poder identificar los problemas, detectar las necesidades, priorizar las acciones y proyectar programas a corto, media no y largo plazo para obtener resultados no coyunturales, sino en la perspectiva de cambios y transformaciones.

• Las instituciones han generado procesos internos muy valiosos, producto más del aprovechamiento de la apertura ofrecida por las nuevas normas que por la existencia de procesos de capacitación. Se hace evidente el riesgo de un desgaste institucional ocasionado por la falta de horizontes conceptuales y metodológicos más claros, y/o por el desánimo que ocasiona la falta de respuesta estatal a los compromisos adquiridos.

• La única diferencia entre instituciones que presentan un alto grado de avance en los logros del PEÍ e instituciones que muestran un estado muy incipiente de realización de esos lo gros estriba en la capacidad de gestión para materializar los objetivos.

• Se reclama mayor autonomía por parte de los municipios y de las instituciones y mayor articulación y coordinación entre los diferentes niveles y subniveles del sistema. Las instituciones se sienten progresivamente con mayor capacidad y competencia para administrar y optimizar el manejo y uso de los recursos económicos.

No parece que exista una relación directa entre la calidad del PEÍ y el contexto socioeconómico de la institución educativa, de acuerdo con los casos estudiados. Parecen importar más las características propias de cada establecimiento y la forma como el PEÍ es asumido por los diferentes actores.

Dado que el PEÍ es un instrumento de cambio, su impacto ha llegado no solamente a la institución, sino que comienza a desbordarla para afectar y comprometer a la comunidad frente a la educación. Se considera que la autonomía es débil, porque persiste el choque entre los intereses institucionales y las normas.

Las instituciones están afectadas no sólo por la carencia de recursos económicos y humanos, sino por la falta de apropiación crítica de normas y políticas por parte de las autoridades responsables de la educación, de la asesoría a las instituciones escolares y, de igual manera, por la falta de herramientas para ejercer un control más directo sobre los docentes y la calidad de la educación. Además, porque el gobierno limita la ejecución de los proyectos, al no atender sus necesidades, al no apoyar las decisiones tomadas en la institución y al seleccionar personal de acuerdo con sus propios criterios y no con los de la institución.

CONSIDERACIONES FINALES
La participación de los padres de familia es un elemento nuevo en la cultura escolar. Se consideran actores clave en el proceso formativo y en el desarrollo de la educación, pero aún participan poco, pues no se les tiene en cuenta y no existen mecanismos de convocatoria motivantes o estimulantes. Carecen de información sobre el proceso de la
reforma, lo que se convierte en un problema crítico, dado el papel protagónico y central que representan en la perspectiva de generar nuevas demandas en la educación y la enseñanza.

Es evidente que las normas no son suficientes para transformar la realidad, pero son instrumentos orientadores del cambio; de ahí la importancia de que sean coherentes y clarificadoras, lo que implica una comprensión clara por parte de los agentes educativos, para que sus interpretaciones y supervisión no se conviertan en obstáculos en la comprensión, apropiación y aplicación por parte de la comunidad educativa.

El éxito del proceso, a nivel de la institución escolar, obedece a que muchas de las situaciones planteadas en la Ley General se venían generando desde antes en la institución, pero que con la elaboración del PEÍ se convirtieron en objeto de reflexión y se hicieron explícitas.

Se ha mejorado la calidad de la educación, aumentado la cobertura, disminuido las tasas de repitencia y deserción e incrementado la inversión en educación.

Estos cambios podrían ser atribuidos a la existencia de otras variables socioeconómicas y organizacionales. Pero las instituciones aún no perciben un beneficio directo, dado que estas acciones aún están mediadas por vicios clientelistas y decisiones que no consultan las necesidades reales de éstas ni responden a criterios de equidad.

El PEÍ ha llevado a centrar la atención en lo organizativo, gerencial y operativo en la institución escolar, pero se ha descuidado lo académico y pedagógico, aspectos a los que se debe poner especial atención, si se pretende mejorar la educación, la enseñanza y el aprendizaje.

El PEÍ ha contribuido a valorar la importancia de la planeación y gestión entre los actores institucionales. No ha sucedido lo mismo en las administraciones territorial ni local, hecho que se constituye en un obstáculo y frustra los esfuerzos de las instituciones.

El proceso de la descentralización educativa podría verse afectado si la preocupación del Estado continúa girando exclusivamente alrededor de la lógica instrumental y de lo fiscal y se abandona la preocupación, motivación y promoción de los aspectos culturales, políticos y pedagógicos del proceso. La preocupación inicial en la nueva etapa de la descentralización, iniciada con la Constitución de 1991 y consolidada con la Ley 60 de 1993, se orientó a la observación de la puesta en marcha del proceso y la valoración de las capacidades y condiciones de las entidades territoriales.

Actualmente ésta ha sido desplazada y reducida al tema de la fórmula para la asignación de recursos y los criterios de focalización de los mismos. No se puede ignorar lo relevante del tema para resolver los problemas de la inequidad.

Pero la búsqueda de la igualdad de oportunidades tiene que ver con el conocimiento real sobre las condiciones y capacidades instaladas y posibles. Las exigencias frente a los resultados tienen que contemplar las condiciones de entrada al proceso y no solamente los resultados. Se podría continuar avanzando, sin resolver el problema de la inequidad,
con el consecuente incremento en la pobreza y la desigualdad entre las regiones. No se puede olvidar que el éxito de la reforma educativa depende más de consideraciones políticas que técnicas; que los acuerdos de poder compartido entre los niveles son más eficaces cuando las condiciones de la transferencia se negocian en lugar de ser impuestas; y que la descentralización requiere líderes fuertes y capacitados con estabilidad laboral para llevar a cabo el plan diseñado.

BIBLIOGRAFÍA
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NUEVA HERRAMIENTA PARA LA SUPERVISIÓN

13 junio 2013

En Revista Zona Educativa Nº 6 Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aiers. Argentina.

El monitoreo es una herramienta para que el supervisor salga del papel de evaluador, controlador y pase a ser un co constructor, ya que la definición de cuáles son los puntos que necesitan apoyo debe ser un tema conjunto del equipo de supervisión

En esta transformación del sistema educativo la escuela se ubica como centro de todos los cambios. La eficacia de la acción escolar y la autonomía institucional será posible a partir de un Proyecto Educativo Institucional (PEI). Sobre esta base, cada miembro de la escuela sabe cuáles son las prioridades y cuáles sus compromisos frente a ella; la dirección saber qué resultados debe facilitar y orientar, y el supervisor tendrá los elementos objetivos sobre los cuales centrar su acción.

Enderazar el rumbo
Ya que casa institución elabora su propio proyecto, el supervisor necesitará conocer el camino que va tomando. Una herramienta útil para esto es el monitoreo institucional. Esta herramienta le permite ver cómo van cambiando las cosas en la realidad, y se encaminan hacia el rumbo correcto. Cada escuela apuntará su proyecto hacia una meta: la imagen objetivo. Cómo nos imaginemos la escuela que vamos a construir, a organizar. El directivo y el equipo docente, con la ayuda del supervisor, deben conducir la institución hacia esa imagen objetivo.

A veces las cosas no resultarán como fueron pensadas y habrá que tomar nuevas decisiones para volver a direccionarlas. Esta es la función del monitoreo. Claro que para monitorear el proceso se requiere decidir qué elementos se deben considerar.

Estos elementos se llaman indicadores de monitoreo. Sirven para controlar la marcha, reorinetar permanentemente el proceso institucional y garantizar el alcance de la imagen objetivo.

Evaluación y monitoreo
Evaluar no es lo mismo que monitorear. La evaluación se realiza al finalizar una etapa o proceso, en cambio el monitoreo es más cotidiano, una tarea que pueden compartir el directivo y el supervisor, o un grupo de supervisores. El supervisor, desde afuera de la escuela, replanteará sus acciones a través del monitoreo para orientar los procesos de la institución. Y la dirección del establecimiento también monitorea su propio PEI.

Los indicadores
Un indicador es un dato de la realidad que dice algo. No es lo mismo que cualquier información. Tiene un componente de interpretación. Por ejemplo, hablar de un 5% de fracaso en una escuela puede ser mucho, pero en otra escuela es bastante poco. El dato depende del contexto. O sea que los indicadores toman valores diferentes en distintas situaciones a través de las cuales se puede saber, de un vistazo, donde están las situaciones críticas. Cuando los valores de los indicadores señalan riesgos, el supervisor estará habilitado para suponer que la institución enfrenta un problema, que hay que mirarla y asistirla.

Como se pueden ir modificando se deben acordar indicadores generales para todas las instituciones que forman parte de un sistema educativo. Pero, ¿dónde se buscan los datos? Para que este proceso sea efectivo y pueda llevarse a la práctica, hay que empezar por lo más simple: no agregar demasiada información a la que circula en las escuelas. El proyecto institucional es una fuente de información; los documentos y el director, otras.

Si lo que quiere el supervisor es hacer una evaluación del proyecto, va a realizar una entrevista, una evaluación de los datos. Cruzará distintos elementos para obtener información de diverso tipo. El tema pasa por no confundir cualquier información con un indicador. El supervisor indagará, por ejemplo, si fueran consensuados los criterios de decisión, o si es elevado el porcentaje de fracasos en una materia. Estos son indicadores. Pero necesitan de información. Para obtenerla hace falta ir a relevar datos.

En el caso del porcentaje de fracasos, buscará revisar las pruebas escritas, entrevistarse con los docentes, y otras acciones para la detección del problema y su corrección.

Una nueva manera de trabajar
El monitoreo mejora la supervisión porque permite un seguimiento permanente de las escuelas y una mejor selección de los establecimientos a visitar. Al monitorear las instituciones mediante unos cuantos indicadores, estará claro cuáles deben ser atendidas prioritariamente y para cuáles no es tan urgente una visita de supervisión. Y a la hora de ir a la escuela se identificará cuáles son los puntos que necesitan apoyo. Como ejemplo, en la confección de un indicador para evaluar un proyecto institucional, el supervisor pregunta: “¿Se establecieron reuniones periódicas para su elaboración?” “¿Ha sido armado por los profesores?” “¿las propuesrtas surgieron de grupos de trabajo?” ”¿Las decisiones tinadas fueron de común acuerdo?” “¿El proyecto tiene elementos de debate para el cambio?”

Respecto a cuestiones generales: “¿Los objetivos del proyecto curricular son coherentes con la línea planteada en el PEI?” “¿Es conocido por todos los sectores?”, “¿Cómo se los comunica?”, ¿Responde a las expectativas de la comunidad educativa?”, “¿Se prevén mecanismos de modificación?”

Puede ir a los aspectos que tienen que ver con los contenidos y los objetivos. La evaluación del proyecto es responsabilidad del director. El supervisor va a asesorar. Lo ideal es que estos indicadores sean construidos por todos los actores de la comunidad educativa.

APORTES PARA CONSTRUIR EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL

4 abril 2013

NOTA: El presente artículo de Raquel Geiler publicado en http://www.efdeportes.com/efd5/rlg51.htm, quiere sugerir algunos criterios para poder mejorar la estructura de los PEI, que deben ser revisados y actualizados cada año. Esperamos que sirva para una reflexión y mejora del documento central de la institución educativa.

“El que descuella en la solución de los problemas, lo hace antes de que se planteen”. Sun Tzu
En la vida cotidiana de la escuela, proyectamos lo que queremos, tenemos ideas creativas acerca de cómo se podrían hacer las cosas, surgen problemas y buscamos soluciones, pero muchas veces actuamos en forma intuitiva o improvisada, dejando que las situaciones ocurran y los conflictos nos rebalsen en lugar de poder anticiparnos.
El Proyecto Educativo Institucional (P.E.I.) debe ser tomado como objeto de conocimiento, tiene que poder ser explicitado por los miembros involucrados, compartido, documentado y reflexionado.
Así como un docente planifica previamente su tarea, a partir de los conocimientos que posee, y no entra (o no debería entrar) a una clase a desarrollarla sobre la marcha, la institución debe planificar su P.E.I. No alcanza con que los integrantes tengan ‘alguna vaga idea’ acerca del proyecto de la escuela a la que pertenecen.
Para pensar el proyecto institucional, comencemos preguntándonos: ¿qué es un proyecto?.
Según el diccionario significa:
• designio o intención de ejecutar algo,
• plan para ejecutar algo de importancia,
• representación de la obra que se ha de fabricar,
• representación en perspectiva.
En todos los casos, remite a mirar hacia adelante, considerar a futuro, un plan fijado de antemano.
“El proyecto puede definirse como una conducta de anticipación que supone el poder representarse lo inactual (que no es actual) y de imaginar el tiempo futuro para la construcción de una sucesión de actos y de acontecimientos” (Cross, 1994) 1.
También en un sentido amplio podemos decir que: “Un proyecto es ante todo, lo que queremos que se encarne en nosotros, es un estilo de vida al que aspiramos” 2.

¿Que es un Proyecto Educativo Institucional?
El P.E.I. es un proceso que se construye entre los distintos actores y entre éstos con el contexto escolar, con miras a la consecución de logros y resultados educativos, que requieren inicialmente de una identificación colectiva articulada siempre a la política educativa del país.
Analicemos esta definición. Es un proceso en tanto requiere decisiones que no se dan en forma acabada. No son pasos lineales o suma de pasos rígidos para llegar a un producto. Se toma en consideración que la institución tiene su propia dinámica y la realidad y el entorno se ajustan a la misma. Hablar de un proceso es reconocer que hay un margen de incertidumbre y de modificaciones en la cotidianeidad de la vida institucional.
Los actores son personas que desempeñan determinados roles. El P.E.I. es ante todo un proyecto social, y es por eso que el espacio donde se desarrolla la acción está marcado por las relaciones, intereses y participación de los grupos o actores involucrados. El enfoque que describo se denomina estratégico-participativo. Los actores participan desde dentro de la escena, y en situaciones de poder compartido. Se opone a un diseño normativo. Se considera la complejidad de la situación que se quiera tratar, buscando acercarse a las metas propuestas.

“En términos generales se puede considerar que el enfoque estratégico para la planificación y la gestión social se propone como una alternativa a las metodologías de planificación y gestión sustentadas en los enfoques funcional-estructuralista y positivistas que conciben a la realidad desde una lógica sistémica, que suponen la posibilidad de un posicionamiento externo a la realidad por parte de los actores, que parten de un análisis ‘objetivo’ de la realidad social y que plantean la ‘homogeneidad’ de actores, procesos y modelos como premisas para el desarrollo metodológico de la gestión y de la planificación” 3.
Es participativo en tanto todos los actores opinan, deciden, ejecutan y evalúan el Proyecto. Desde este punto de vista se consideran la dimensión administrativa, la pedagógica, y la comunitaria en forma articulada; la gestión es integral.
De este modo, la gestión curricular es entendida en forma amplia. No son sólo los contenidos a ser transmitidos en el aula; abarca las demás interacciones que se generan en la escuela.
Para la elaboración y puesta en marcha del Proyecto desde este modelo, cambia la incidencia del rol del director. Si bien es un rol clave ya que se ocupa de la conducción (se trate de una persona o de un equipo), el liderazgo no radica exclusivamente en él, sino que implica toma de decisiones colectivas, y por ende la responsabilidad y la tarea asumida es compartida.
Dentro de la Escuela, los distintos actores tienen autonomía, y hay una articulación entre el compromiso individual y el grupal. El poder está repartido, y si cada uno hace bien lo que tiene que hacer, la institución se beneficia. Cada uno realiza sus funciones sin que sea necesario a cada paso una instancia de consulta hacia todos los roles de mando de la escala jerárquica. Esto no sería operativo.
Es como el ejemplo que cita Blejmar del hospital, en que si el cirujano tuviera que pedirle permiso a su supervisor antes de operar para ir ‘por este lado’ o ‘por el otro’, y a su vez éste tuviera que hablar con el director general; donde se observa que la operación sería imposible (Blejmar, 1995).
Hay que pensar la participación de los actores como un elemento consustancial del proceso de gestión del P.E.I., asegurándose que la misma sea participación real y no simbólica.
El director tiene que promover espacios de discusión y participación. No es el proyecto que hacemos ‘para cumplirle al Director’, es el proyecto para todos.
Contaremos entre los actores con:
• maestros,
• alumnos,
• directivos,
• personal no docente,
• padres,
• otros, que a juicio de escuela sean necesarios para determinado proyecto. Ej: vecinos, empresarios, etc.
Cuando decimos maestros, tenemos que incluir a los profesores especiales, que muchas veces, y por diversos motivos (pocas horas que están en un mismo establecimiento; o trabajan en otro predio, tal es el caso de muchos profesores de Educación Física en el nivel Polimodal; dificultad para que se organice un día de encuentro del personal en el que coincida que asistan todos los profesores especiales; etc.) suelen ser los olvidados, marginados, o extranjeros a la construcción o revisión de un proyecto. A veces no se toma en cuenta que los temas que puedan plantear estos docentes pueden ser prioritarios. Otras veces, en cambio, se piensa erróneamente que un problema es ajeno a lo que ocurre en la clase especial. Por ejemplo, se decide plantear estrategias para abordar problemas de conducta, o para mejorar los aprendizajes de los alumnos. ¿Acaso no están referidos a lo que sucede en los distintos ámbitos escolares?.
En cuanto a las familias que envían a sus hijos a la escuela, está claro que su voz y voto resulta relevante, son los destinatarios del servicio educativo que se brinda. Un proyecto puede resultar a los ojos de los docentes y directivos muy interesante, pero si no se va a plasmar efectivamente en la comunidad ¿para quién es el Proyecto?. ¿De qué sirve la escuela vacía?; ¿para qué queremos una escuela sin alumnos?.
Con respecto al personal no docente imaginemos una obra de teatro donde para que la función se pueda llevar a cabo con éxito, precisamos necesariamente del sonidista, del electricista, del boletero, del acomodador, del maquillador, etc. porque cualquier inconveniente en alguna de estas áreas puede hacer fracasar la obra. En una institución educativa recordemos cómo nos altera la realización de las tareas si faltó la secretaria, si el presupuesto administrativo no fue otorgado, si el personal de maestranza realiza ineficientemente la tarea. Imperiosamente, necesitamos contar con ellos y que sepan con claridad su responsabilidad en el cronograma de actividades.
________________________________________

Contexto
Un Proyecto Institucional entrelaza dos esferas: la macropolítica y la micropolítica.
Se resignifican los fines educativos definidos a nivel nacional y provincial, en función de las características de cada institución. Es en el P.E.I. donde la autonomía de la escuela se hace realmente efectiva.

“…interesa captar la escuela como totalidad y en su especificidad institucional; en aquello que la distingue como institución más que en aquéllo que la asimila en su organización formal al modo de comportamiento compartido por el conjunto de las instituciones…”. Justa Ezpeleta 4.
Los proyectos educativos institucionales variarán de una escuela a otra, se centrarán en problemáticas diferentes, tendrán distintas metas, pero siempre este margen amplio de decisión tendrá relación con propuestas educativas.
A la hora de pensar un proyecto institucional, no es lo mismo un Club Deportivo o una empresa comercial que un colegio. Este modelo para elaborar el proyecto puede perfectamente ser adoptado para una institución deportiva, pero las características serán otras. A la vez, una empresa comercial puede pensar un proyecto participativo que le permita aumentar sus ganancias.
En la consecución de logros educativos, con el enfoque estratégico, el concepto de calidad de la educación es relativo a la significación que se le otorgue en la institución, y no está definido en forma completa y acabada.
“Desde esta perspectiva, si el concepto de calidad es relativo y dificilmente puede admitir una definición completa y terminada, una educación de calidad, más que al aprendizaje o la repetición de cierto tipo de contenidos, hace referencia a las interacciones cotidianas que se presentan en la escuela, al clima institucional en el cual se presentan esos procesos, a las condiciones y situaciones en que se hacen posibles la construcción, interpretación y transformación de los saberes, es decir, en última instancia a los procesos que se verifican en la institución” 5.
Identificación colectiva
La identidad institucional puede ser vista como “…la idiosincracia y el reducto más profundo de la defensa contra la irrupción de estímulos que atentan contra el statu quo…” (Fernández L., 1994).
Los acuerdos que se logran en la institución, que van marcando el camino a seguir y que permanecen aún si cambiaran los actores, son los que le dan identidad a la institución.
La identidad institucional se construye en forma colectiva entre los actores. Reúne las características actuales de la escuela y sus peculiaridades que la hacen diferente a las demás. En esa particularidad confluye la historia escolar, el contexto y la población representada y la misión legal de la escuela.
De la escuela que tenemos a la escuela que deseamos
Utopía: Camino dos pasos y ella se aleja dos pasos. / Camino diez pasos y ella se aleja diez pasos. Es como el horizonte, inalcanzable… / y entonces, ¿para qué sirve la utopía? / para eso sirve… para seguir caminando. Eduardo Galeano
Hemos analizado la definición de P.E.I. Ahora bien, ¿cómo encaramos el proyecto?.
Es importante construir la visión de la escuela. La visión es la imagen de la institución proyectada hacia el futuro. Es la escuela deseada, también se la denomina imagen-objetivo.
Quienes estudian la temática de la Gestión Educativa, suelen utilizar metáforas para explicar el marco referencial. Por ejemplo, la idea del espejo: la visión de la escuela es “la construcción de un espejo y de la imagen que en el futuro queremos ver reflejada en él” 6.
O por ejemplo la metáfora del horizonte, que se nos presenta como una línea imaginaria y que cuando nos acercamos hacia ella, se va corriendo.
Ahora bien, esta utopía u horizonte nos orienta, es como un motor que le da empuje a nuestras acciones, pero a la vez, el proyecto debe ser posible, realizable.
Esto nos lleva a pensar en la escuela que tenemos y cuál es la brecha que hay entre donde estamos y dónde desearíamos estar. Para ello es necesario que construyamos una especie de mapa del territorio escolar, trazando los caminos hacia la imagen-objetivo.
Para ésto resulta importante hacer un reconocimiento de la identidad institucional, definiendo cuáles son los principales problemas y cuáles las fortalezas que tenemos.
Conviene discriminar un problema de una queja. Con la queja no hacemos nada, no vamos ni para atrás ni para adelante, por ejemplo: “aquí todo marcha mal”. Hay que poder traducir en problema operativo algo que nos aqueja y de este modo pensar cómo acortar la brecha existente para lograr soluciones.
El enunciado de una fortaleza así como el de un problema debe considerar:
• la situación o espacio en que se produce,
• el momento en que aparece,
• la magnitud que tiene,
• los actores relacionados con dicha situación.
¿Quién plantea los problemas?.
Considerando un modelo participativo, queda claro, que los distintos integrantes de la institución podrían hacer un relevamiento de problemas. También es el equipo de conducción quien podría hacer un diagnóstico de las situaciones problemáticas de la institución, y plantear algunas para su discusión y selección.
Todos los problemas no se pueden resolver y menos al mismo tiempo. Será cuestión de establecer prioridades. A la vez, para abordar determinados problemas se puede pensar en subproyectos.
Aquí incorporamos otro elemento para la elaboración del proyecto: el tiempo. Mientras que la imagen- objetivo nos traza caminos a largo plazo, los subproyectos se construyen para un período determinado (mediano plazo).
Para hacer viable el proyecto entre la escuela que tenemos y la que deseamos, pasamos por un primer momento que Chávez denomina la escuela concertada: es el momento en que se establecen códigos comunes y acuerdos de compromiso. Se conforman los equipos de trabajo, y se definen las responsabilidades de cada uno.
Con los compromisos de acción y el diseño de proyectos específicos, nos hallamos ante la escuela apropiada. En estos momentos se definen los recursos con los que se ha de contar, los tiempos, espacios y destinatarios. Luego se viabilizan las acciones, de modo tal que el proyecto sea posible.
Un momento de gran importancia en el proyecto es la evaluación. Se trata de monitoreos del proceso, en función de su aproximación a la imagen-objetivo.
La evaluación del proyecto se puede hacer antes, durante y al final del mismo. Permitirá hacer modificaciones, ajustes y generar nuevos proyectos.
En la evaluación se contemplarán todos los aspectos que resulten relevantes para el proyecto: ¿se lograron soluciones a los problemas?, ¿hubo compromiso por parte de la gente?, ¿se pudo hacer en el tiempo establecido?, ¿qué otras acciones requerirá?, etc.
Los momentos planteados son flexibles, y por eso no se los considera etapas. Se puede por ejemplo comenzar pensando quiénes somos, o hacia dónde nos dirigimos, o cuáles son nuestros problemas.
A modo de ejemplos
La escuela produciendo un P.E.I., es una institución pensándose a sí misma. ¿Sobre qué problemas puede girar la elaboración o revisión del P.E.I.?.
• Pueden se problemas de espacio, que hace que peligre la supervivencia de una institución. Como ser aquellas instituciones que funcionan en predios prestados. Aquí se trataría claramente de un problema urgente e importante. Institutos que no saben hasta cuándo estarán en un lugar, y que tienen que prever su posible mudanza.
• Problemas relativos a la deserción del alumnado. ¿Cómo mantener la matrícula escolar y cómo captar más alumnos para ese establecimiento?.
• Gran índice de repitencia en el alumnado.
• Déficit en las competencias lingüisticas.
• Problemas de conducta; violencia reiterada.
• Conflictos permanentes con los padres.
• Falta de integración de los profesores especiales en el plantel o en el proyecto.
• Problemas de articulación entre los niveles o entre los turnos.
• Temas relativos a la planificación didáctica.
• Desviaciones del proyecto institucional.
• Capacitación del personal.
• Incorporación de nueva tecnología.
• Otros.
Las transformaciones educativas no llegan solas, no hay que sentarse a esperar, como quien aguarda en la estación viendo si pasa el tren. En el caso que nos ocupa, si somos pasivos, lo más probable es que el tren siga de largo.
Hay que darle entonces protagonismo a la gente para pensar y actuar en su propia práctica. Poseen los instrumentos, hay que generar los espacios. Sabemos que en el año escolar se designan días especialmente para reflexionar sobre el P.E.I… ¡Que sea fructífero!.
Notas al pie
1 . Citado en Frigerio, G; Poggi, M. “El análisis de la institución educativa. Hilos para tejer proyectos”. Santillana. 1996.
2 . Burgos, N.; Peña, C. “El proyecto institucional. Un puente entre la teoría y la práctica”. Colihue. 1997.
3 . Chávez, P. “Gestión para instituciones educativas: una propuesta para la construcción de proyectos educativos institucionales con un enfoque estratégico y participativo”. 1995.
4 . Burgos, N.; Peña, C. Op. cit.
5 . Chávez, P. Op. cit.
6 . Frigerio, G; Poggi, M. Op. cit.
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• Burgos, N.; Peña, C. (1997): “El proyecto institucional. Un puente entre la teoría y la práctica”. Colihue. Buenos Aires.
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• Revista Zona Educativa. Ministerio de Cultura y Educación. Año 2, Nº 11. Argentina. Marzo 1997.

AHORA QUE EMPIEZAN LAS CLASES

28 febrero 2011

El 1º de marzo se inician las clases en el Perú. Las turbulencias producidas por el mal sistema de pruebas establecido y por la reiterada tozudez de no escuchar a quienes denuncian porque son del gremio magisterial, han puesto en segundo plano la importancia que tiene el inicio de las clases.

Lo accesorio, como el precio de los útiles escolares, las cobranzas en la matrícula cuando la utopía de la educación gratuita es cada vez más lejana, las denuncias de atropellos a los padres de familia y otros elementos que no son sustantivos, hacen que quien tiene la responsabilidad política de la educación en el país, esté distrayendo su atención y no le dedique el tiempo a lo que debe ser lo central.

En diciembre de 2010 se publicó la llamada “Directiva para el desarrollo del año escolar 2011” Con ello se piensa que “basta y sobra” para que el director y los docentes de cada institución educativa (IE) desarrollen los capítulos correspondientes que encierran las 57 páginas del documento. ¿Alguien se ha percatado de que cada IE cuente con una copia de la directiva? ¿Alguien se ha preocupado que las Direcciones Regionales de Educación (DRE), que las Unidades de Gestión Local (UGEL) hayan distribuido este documento? Como es ya tradicional esta ineficiencia –por llamarla de alguna manera- se ha vuelto parte de la costumbre de los funcionarios que tienen como pretexto que no puede hacer la distribución pues no cuentan con recursos. ¿De quién es la responsabilidad? Además también por costumbre, existen personas que venden este documento por un módico precio en las puertas de las UGEL. Igual como se vende a vista de todos las pruebas del examen de los maestros, que nadie sabe cómo llegaron ahí, pero están. ¿Y el procurador de educación?

Si esto sucede con la Directiva enunciada, ¿algún funcionario ha visitado las IE para revisar con el director la estrategia a seguir en la interpretación y desarrollo de la misma en el año escolar 2011? No es cualquier “chequeo” el que debe hacerse, sino analizar cada tema desde el punto IV. Normas Generales para la educación básica; el V. Normas de carácter transversal; VI Normas de Administración; VII Moralización y transparencia; VIII Normas específicas de Gestión Pedagógica, y IX. Disposiciones complementarias. No son meros títulos sino procesos que requieren conocimiento, actualización, asesoría para no caer en la rutina burocrática de llenar hojas e instrumentos “por cumplir” y “quedar bien” con la autoridad respectiva.

No es cualquier cosa el trabajo de supervisión y monitoreo que deben hacer tanto los funcionarios del Ministerio de Educación como las DRE y las UGEL. Sobre ello no nos dicen nada funcionarios y autoridades que han declarado a los medios últimamente. Por el contrario ponen énfasis en temas recurrentes como matrícula, materiales educativos, uniformes, horas de clase. Lo demás es silencio, mejor no tocarlo pues es muy problemático si a esto se le agrega el “peregrinaje” de los docentes para los contratos y de los directores para conseguir que se cubran las plazas vacantes en su IE.

El proceso educativo en su fase de planificación requiere dedicación, tranquilidad, capacitación, actualización de los docentes y no estar con la tiranía del cumplimiento de plazos para entrega de documentos que luego “descansarán” en alguna gaveta o archivador de la dependencia respectiva. ¿Qué se hace con la información? ¿Qué con los informes? ¿Se analizan? ¿Se hacen observaciones y se dialoga con los equipos de las IE? La respuesta de los funcionarios encargados es la de siempre, no alcanza el tiempo, no hay recursos económicos.

Se proclama que tenemos una educación de calidad, pero no se dice nada de cómo el sistema va articulando las partes que lo constituyen y que deben merecer mucha atención. Los resultados que se presentan son magros, si se comparan con la inversión realizada y los “agregados” fruto de la intromisión de un gobernante al que le interesa más el lucimiento personal que realizar un trabajo con sentido social, equitativo. Ahí está por ejemplo el Colegio Mayor Secundario con un año de funcionamiento ¿sabemos acaso cómo transcurrió el año escolar pasado? ¿se ha cumplido todo lo prometido en el Prospecto?) y ¿qué decir de la falsa promesa de construir dos colegios mayores a nivel nacional para el presente año y a la fecha no se tiene noticias de la concreción? Es un efluvio de una oratoria de plazuela. ¿No había presupuesto? ¿Y los colegios emblemáticos? ¿Por qué el presidente que hace tabla rasa de todo lo planificado? ¿De dónde salen los recursos para esta construcción? ¿Por qué recién se habla de la adquisición de kits de robótica? ¿De dónde salen los 50 millones para equipamiento? ¿Recién se capacitarán los docentes una semana antes de iniciar las clases?

Volvamos brevemente al contenido de algunos de los ítems de la tabla de contenidos de la Directiva para el año escolar 2011. Queremos hacer especial hincapié en lo que es el ítem IV Normas Generales para la educación básica y educación técnico profesional. En el punto 1. Planes y Proyectos se hace referencia de manera especial para las IE los temas del PEI; el PCI; el PAT y otros. ¿De qué se trata? Se hubiera hecho docencia a la comunidad en lugar de estar “machacando” sobre el inicio de clases, las miles de horas que habría que cumplir.

El PEI (Proyecto Educativo Institucional), nos dice la Directiva que “…es un instrumento de gestión de mediano plazo, deberá ser concebido con una proyección de cinco (05) años, este período… permitirá el logro de los aprendizajes en función a las necesidades identificadas en el contexto de cada IE.”(Ministerio de Educación. Directiva para el desarrollo del año escolar 2011 en las Instituciones Educativas de Educación Básica y Técnico Productiva. Pág. 7). Si bien el PEI es un documento, no es estático, sino dinámico pues se enriquece con el resumen de lo tratado en un espacio de diálogo, estudio y debate entre docentes de un IE que busca los mejores logros de aprendizaje de los alumnos. ¿Por qué “definirlo” como instrumento, si debe ser todo lo contrario?

¿Cuántas IE tienen realmente su PEI? No basta la verificación de que existe el documento objetivamente sino analizar su contenido, su actualización en base al análisis de la problemática educativa. En su elaboración han debido intervenir los docentes, los padres de familia, los alumnos guiados por principios pedagógicos que nutran los fines y objetivos a conseguir cada año. Por ello el PEI debería renovarse, analizarse, debatirse y consensuarse para que sirva de referente pedagógico institucional. ¿Se hace el seguimiento correspondiente de las instancias señaladas en la Directiva? ¿Existen informes al respecto? Sería interesante saberlo.

La concepción y enfoque del PEI hace que éste se vuelva un referente no sólo para los docentes sino para toda la comunidad. Por ello es un documento que siempre debe estar enriqueciéndose en la perspectiva del objetivo institucional. Tenerlo en una vitrina o una carpeta y recurrir a él sólo cuando va “la autoridad”, es cumplir con la formalidad y no con lo sustantivo del documento.

El PCI (proyecto curricular institucional) si bien es elaborado para cinco años es el documento que da coherencia al currículo consensuado a desarrollarse en este período. Anualmente debe ser sometido a una evaluación y actualización. Este documento debe responder a las preguntas ¿qué enseñar?, ¿cuándo enseñar?, ¿cómo enseñar?, ¿qué, cómo y cuándo evaluar? El PCI debe guardar correspondencia con el DCN (Diseño Curricular Nacional), el PEI, el contexto de la IE, y su historia.

El PCI debería contar con una propuesta de integración de contenidos, criterios y organización, períodos de implementación, metodología, estrategias didácticas, pautas y acuerdos de evaluación, organización de tiempos, espacios.. Diseñar el trabajo por áreas: es decir que cuente con un análisis de la propuesta curricular, selección y organización de contenidos de acuerdo con el perfil de los alumnos. Además debería contener los temas que se desarrollan en las lecciones, , es decir los contenidos que se enseñan y se aprenden, dificultades reiteradas, criterios de evaluación, forma en que se presentan dichos contenidos, modificaciones, incorporaciones, nuevas estrategias.

Debería referirse a cómo se enseña: actividades pedagógicas, metodología, tipo de actuación demandada al alumno y al docente, solicitudes de capacitación, relación entre métodos y resultados, diseño de nuevos instrumentos. Finalmente cómo se evalúa: es decir, metodología, estrategias, pautas y acuerdos de evaluación. Análisis de resultados y ajuste de lo planificado. También la forma cómo se dará a conocer a la comunidad los resultados.

¿Se hace este trabajo realmente en cada equipo docente de las IE? ¿Están capacitados los docentes para un desempeño que exige el manejo del currículo? ¿Y en la actualización de los conocimientos? Si ello fuera así, cada IE debería contar con un portafolio institucional en donde conste esta planificación.

El PCI es un documento muy importante pues está referido a lo pedagógico, metodológico y a la actualización docente en lo concerniente a experimentar nuevas prácticas y procedimientos y a crear nuevos espacios para la capacitación institucional entre docentes, promoviendo la investigación-acción como elemento de capacitación.

El PAT (Plan Anual de Trabajo) de una IE, es un instrumento de planificación educativa a corto plazo que articula el PEI y el PCI. Se busca que la comunidad educativa asuma la responsabilidad de la educación de los alumnos. Las tareas que de él se deriven forman parte de las funciones del docente y compete a todos. Este documento se elabora anualmente. No se trata de elaborar una matriz y luego establecer indicadores y desarrollar actividades, todo lo contrario es donde se le demanda al docente el pensar pedagógicamente el proceso educativo, donde pueda abordar, debatir y convenir con los otros docentes cómo orientar el aprendizaje de los alumnos; cómo diversificar, estableciendo los aprendizajes específicos, determinar la necesidad de apoyo. También determinar la adaptación del proceso a necesidades educativas especiales; a convivir; aprender a pensar y a aprender; al desarrollo de los temas desde una perspectiva transversal. Finalmente enseñar a ser persona.

No es un documento elaborado para “salir del paso” y cumplir. ¿En qué momento los IE repiensan el PEI, el DCI, el PAT? Es un momento muy rico para el intercambio de experiencias, de logros, en donde se presentan investigaciones, nuevas formas de enfocar temas. Es una reflexión cualitativa que permite luego hacer los reajustes.

La Directiva 2011 expresa que “Cada uno de estos documentos de gestión deberá ser revisado, elaborado y/o reformulado a través de un equipo de trabajo técnico, quien deberá asegurar su coherencia”, Se dice además que debe estar listo para el mes de febrero del 2011. ¿Quién lo hace? ¿El director? ¿Acaso no se sabe que los docentes están de vacaciones? Sabemos que muchos directores muy respetuosos del descanso de los docentes convienen con ellos el trabajo a desarrollar en ese tiempo y eso no se reconoce ni se felicita. Todo lo contrario.

La seriedad de los documentos a preparar y readecuar se verá mellada por la falta de tiempo para que los docentes intervengan en los procesos. Esta medida incita a la superficialidad y al cumplimiento administrativo que no se condice con lo que se dice debe ser cada uno de ellos.

Estos documentos básicos para el funcionamiento de las IE requieren de un mejor tratamiento que el que se les viene dando. ¿Existe un plan de supervisión y monitoreo? De seguro que sí. Pero ¿qué tanto se han capacitado y actualizado los funcionarios que desempeñan esa función? ¿Cómo se tienen en cuenta los reportes que se elaboran para generar las nuevas directivas?

Una visita inopinada a unas IE de zona rural y urbano marginal nos decía un funcionario que eran muy pocas las que contaban con estos documentos o los tenían inconclusos. Los directores expresaban que nadie los leía, nadie los tenía en cuenta, entonces ¿para qué esforzarse? ¿Quién alienta la cultura burocrática? A nadie le gusta realizar lo solicitado si no son leídos y devueltos con las observaciones correspondientes.

La crisis de nuestra educación está en los cimientos del sistema y de quienes lo vienen impulsando. No se trata de dar directivas y luego pedir cuentas por formulismo, sino hacer una labor profesional pedagógica que permita centrar el proceso educativo. Tampoco de “sermonear” sobre la calidad de la educación que llega a un porcentaje de la población escolar, pero con resultados magros en el aprendizaje. Hacer alarde de modernizar la educación por que se tiene laptop o por la introducción del curso de robótica, o reconstruir locales, no es sinónimo de calidad. Se tiene que recuperar el discurso pedagógico, la educación en su sentido pleno, centrada en el respeto y desarrollo de la persona, en valores que trascienden comportamientos mezquinos. Es sin duda más grande el esfuerzo que debe hacerse para refundar la educación nacional que el sueño de opio que están ofertando los candidatos (¿candidazos?) presidenciales.

Ahora que se inicia un nuevo año escolar, sería bueno que se haga un mea culpa de lo mal que se ha llevado el sector en materia pedagógica, el poco reconocimiento a los docentes que han hecho el esfuerzo por hacer que nuestros hijos aprendan, a pesar de las carencias y de las promesas de las autoridades. No es esta la educación que queremos, no es esta la educación que demanda en prospectiva nuestro país.

¿Con qué derecho se le exige a los docentes un mayor rendimiento si lo que se le proporciona no tiene que ver con los objetivos previstos en el Proyecto Educativo Nacional? No basta presentarse en la TV o madrugar en algún colegio emblemático para dar inicio al año escolar (es un “rito” que gusta mucho a los viceministros) y no decir nada que valga la pena escuchar. Este año que se inicia será un medio año de cierre del actual gobierno y otro de apertura del nuevo gobernante. ¿Se ha previsto cómo será esta transferencia a los funcionarios del nuevo gobierno? Nuestra educación en estos meses del cierre de la gestión del actual gobierno, no requiere de soberbia y echar la culpa al otro cuando se ha tenido el poder, pero no la voluntad política para desarrollar una política educativa coherente. Se han “quemado” cinco años de una gestión que se ha distinguido por la intromisión presidencial, por la manipulación de las decisiones y la poca importancia que se le ha dado al proceso educativo. (26.02.11).