Neoliberalismo y políticas educativas (I)

Daniel Libreros Caicedo / Consultor internacional en políticas económicas
y educativas / Profesor Universidad Pedagógica Nacional

Publicado en Revista PRETEXTOS PEDAGÓGICOS Nº 6. Enero-Abril 1999. Sociedad Colombiana de Pedagogía.

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El punto de partida es lo que se conoce como globalización. Globalización significa la creación de un nuevo espacio económico internacional, donde el grueso de la riqueza está en manos de capitales privados transnacionales asociados a las finanzas; donde el capital financiero en tendido como capital especulativo, capital que actúa a través de los bancos, las corporaciones y las instituciones crediticias en general, es el capital que
concentra la mayor parte de esa riqueza. Globalización tiene que ver, entonces, con internacionalización, pero una internacionalización controlada por los operadores privados del capital financiero internacional. Todo eso cambió la forma como se toman las decisiones en política económica: ya los Estados nacionales no son los que toman esas decisiones, sino que lo fundamental de las mismas está definido por los capitales en ese espacio internacional. De ahí que lo primero que haga cada presidente que se posesiona es ir a las bolsas de Nueva York o Tokio, a hacer giras internacionales para ofrecer facilidades y garantías de inversión al capital financiero internacional.

La preocupación de nuestros gobernantes ahora es la de cómo atraer ese capital, por que ya el modelo económico no se puede desarrollar internamente, los Estados ni tienen las palancas institucionales ni los recursos que les permitan desarrollar modelos económicos internos.

Otro aspecto para destacar es el de los presupuestos públicos, el asunto fiscal; su manejo ya no es un problema interno del país, en cuanto se ha con vertido en una fuente de riqueza para ese espacio internacional, y por ello hay que racionalizarlo, manejarlo «de manera optima». El presupuesto de un país define la inversión que va a hacer el Estado en lo que se relaciona con la calidad de vida de las poblaciones; en un presupuesto está con templado cuánto va a invertir el Estado en educación, en salud, en seguridad social. Como los Estados están cada vez más endeudados, se administran a la manera de una empresa priva da, es decir, ya no se administran para cumplir con derechos ciudadanos, sino para que en lo posible, su ejecución deje excedentes para pagarle al capital financiero internacional.

Tomemos como ejemplo el caso concreto de Colombia: el presupuesto aprobado en el congreso para ejecutar en el año 1998 fue de treinta y ocho billones de pesos aproximados, eso es más o menos la tercera parte de toda la riqueza de este país, o colegios oficiales; de paso debe decir se que en el caso de la educación colombiana, esto ha sido una constante, el peso sea de todo el producto interno bruto. De esos 38 billones, $11,2 billones equivalen al pago de la deuda, lo que quiere decir que el 30% del presupuesto, se destina al pago del endeudamiento; el país está produciendo menos, el Estado obtiene menos ingresos, necesita endeudarse, vivimos en una economía «al debe» , y por consiguiente cada año constataremos un
crecimiento mayor de la deuda pública.

Entonces el 30% del presupuesto será deuda en el año entrante, mientras que para el sector educación el monto total al ejecutar, sumadas las trasferencias regionales, será de $3 billones, aproximadamente. Esto quiere decir que el gobierno va a gastar más o menos cuatro veces en deuda lo que va a invertir en educación, ahí hay una expresión manifiesta de ese modelo que estamos anotando, ahí hay una exigencia de cumplir con acreencias y deudas, ahí hay una definición política. Es más importante quedar bien con la trasnacionalización financiera que elevar el nivel educativo de las poblaciones. Y, como si fuera poco, la llamada Comisión Rosas, la comisión de racionalización del gasto público, pide que se recorte aún más el gasto educativo y los presupuestos que tienen que ver con la calidad de vida de la población. Otro ejemplo: en el caso de la salud, el rubro de salud para el año 1999, a duras penas supera el billón de pesos, un monto menor que el de educación. Estamos hablando de pagos de deudas mucho mayores a los gastos sociales.

Planeación educativa neoliberal

Ha cambiado por completo el concepto de presupuesto, en el caso concreto del sector educativo: lo importante ya no es la no es que el Estado preste un servicio, lo importante es que teniendo unos edificios, unos docentes, unos pupitres, produzca un servicio, cada vez en el menor tiempo posible y con menos recursos. Por eso el lenguaje en el sector educativo cambia, ahora se habla de cómo nos volvemos «eficientes y eficaces» y se introduce el criterio de la calidad a la manera de la calidad en la producción empresarial. En otros términos, se dice el sector educativo hay que gestionarlo para que produzca un determinado número de alumnos – año en determinados niveles del sistema, a la manera que una empresa privada puede decir cada año, «produje tantos zapatos «, «produje tantas telas, camisas» y demás.

Aquí el asunto de la gramática es muy importante: los nuevos códigos exigen ser eficientes, ser óptimos, hacer calidad total, planificar y gestionar los sistemas educativos; hoy la gerencia educativa es más importante que la definición política del servicio. Estos términos ya son comunes en los manuales de las Secretarías, como lo es el caso de la Secretaría de Educación Distrital: modelos gerenciales basados en las elaboraciones técnicas de la planeación estratégica, sinergia, seguimiento,
evaluación de procedimientos y resultados, es decir, todo el discurso técnico de la gerencia privada transformado en virtud pública, con vertido en un elemento clave de las políticas públicas en general, y de las políticas educativas en particular.

La privatización que exige la reforma neoliberal, no es tan sólo el aumento de las matrículas en los colegios privados en términos relativos a las de las escuelas o colegios oficiales; el paso debe decirse que en el caso de la educación colombiana, esto ha sido una constante, el peso de la educación privada siempre ha sido muy fuerte, es decir, aquí nunca tuvimos una educación pública en el nivel de escolarización que hubo en los países desarrollados, o incluso en otros países de la región; la educación pública siempre fue precaria con relación a la educación privada. Pero lo neoliberal además de extender esa privatización, introduce los elementos de la gerencia privada en la propia educación pública. Privatización no es tan sólo que los colegios privados aumenten su control sobre el servicio, sino además, introducir el manejo privad o de los servicios en la propia esfera pública.

En esa perspectiva se ubica la actual planeación educativa; la educación tiene que ser planeada para optimizar los recursos. Y se manifiesta otro aspecto que creo que es decisivo: como el Estado ya no es el responsable de la prestación del servicio, no regula la ejecución del mismo y envía, entonces, un mensaje acorde: «yo ya no soy el responsable, el sector privado y la propia comunidad debe n ser los responsables de tal ejecución». Este es el punto de arranque de la participación, una participación que otorga la reforma neoliberal y que parte de la concepción de que la comunidad tiene que involucrarse en el servicio desde la lógica económica de la eficiencia mercantil. Intenta que la comunidad se involucre en la prestación de los servicios, pero para que aporte recursos, recursos que ya no vienen del presupuesto nacional. Usted puede participar en los gobiernos escolares, usted puede participar en las decisiones internas de los colegios, hasta en los curriculum, pero en el momento de discutir gasto s, en el momento de discutir la ejecución del servicio o los van a desarrollar en las escuelas, como ustedes son los beneficiarios, como aquí
funcionan las reglas del mercado, como las cosas cuestan en el mercado, como ya no hay paternalismo, no hay burocracia -comentario típico del discurso neoliberal- ustedes tienen que agenciar los recursos.

La participación está orientada desde esa perspectiva; con esto no se está diciendo que la participación, por ese sólo hecho, hay que excluirla, hay que condenarla o algo parecido; se está mostrando cómo desde los mismos movimientos de la reforma política neoliberal, hay una explicación de la
participación. La forma como esa participación se complejiza en la realidad y cómo es abordada por la sociedad, hace parte de otra discusión.

La participación entonces, tiene ese sesgo económico; así como la concepción de planeación de los servicios fue tomada de la metodología de la planeación estratégica privada, la propia desregulación pública asimiló la desregulación laboral en la toma de decisiones, mecanismo desarrollado por las «empresas exitosas» desde los años sesenta. Es lo que se conoce como la reestructuración del trabajo, proceso iniciado por los capitalistas japoneses en los años sesenta. Esta desregulación laboral se fundamenta en un diseño totalmente productivista; así, los manuales de gerencia moderna o gerencia postfordista dicen lo siguiente: cuando usted le permite a un trabajador la discusión sobre el qué hay que hacer en la fábrica, él se compromete mucho más en el desempeño de sus labores. Debe resaltarse el asunto del convencimiento; por cuanto ese convencimiento, en el caso de la nueva noción de lo público, significa legitimación ideológica, fundamental en la reforma neoliberal; no se puede no se le convence de las «bondades» institucionales; no se le puede decir al padre de familia que colabore con bingos, bazares, con la obtención de un nuevo maestro o de balones, si no se le convence de que es él quien efectivamente está gobernando el colegio, es él parte decisiva del colegio, es él quien define, es decir, estamos ante la aplicación del mismo principio administrativo «autonomista» de las empresas llevado al conjunto de la comunidad. Si se compromete a la comunidad en el diseño inicial del plan, se le convence de que el PEI, por ejemplo, es muy importante, ésta va a realizar todos los esfuerzos para poder conseguir los resultados proyectados. Hay allí, entonces, un sesgo productivista; si la comunidad se involucra en la discusión, se va a comprometer mucho más en el cumplimiento de los resultados; la ideología es el tema clave de esta reforma, por eso la carta de presentación de la misma ante la sociedad es la participación.

La reforma neoliberal, entonces, no solamente es privada en cuanto utiliza las metodologías gerenciales privadas, sino también en cuanto se sustenta en una concepción productivista de la participación.

Y ello se prolonga a la ejecución de proyectos; la participación tiene sus reglas de funcionamiento, funciona en medio de una red invisible de planes que terminan siendo ejecutados por proyectos específicos. Así, en el sector educativo existe el plan sectorial que deben hacer los departamentos para obtener el situado fiscal y el plan municipal, que a su vez repercute sobre el plan departamental; al mismo tiempo, en el plan municipal se establece
la relación de los colegios públicos con este ente territorial, y en el interior de estos colegios el PEI está concebido como un instrumento articulado al plan territorial, que a la manera de todos estos planes reseñados debe ser ejecutado por proyectos. El Estado no entrega un solo recurso si éste no se encuentra incluido en el plan respect ivo y formalizado como proyecto . En
el universo de lo público planificado y regulado, estamos aparentemente en presencia de una participación abierta, pero existe un control económico invisible, en el tejido de los planes y los proyectos, en la nueva forma de regular los recursos. Entonces no se requiere sólo el plan, se requiere la ejecución técnica de los recursos; la técnica es otra de las piezas claves en la implementación de la reforma.

La tecnocracia en la ejecución del servicio

La técnica no solo es operativa, sirve igualmente de sustento ideológico; ésta concepción neoliberal parte de la siguiente afirmación: «el Estado por definición es burocrático, es ineficiente, es clientelista, es corrupto; colocar los servicios en general y el servicio educativo en particular en manos del Estado, o mejor dejarlo en la órbita del Estado, como en el pasado, es condenarlo a la ineficiencia, porque como el Estado no compite, como el Estado no tiene el acicate de la competencia, nunca va a implementar el servicio de manera eficaz». Por consiguiente hay que mercantilizar el servicio, abrirlo al mercado, así esté en el área estatal, regularlo conforme
a las exigencias de la competencia, poner a competir a los colegios, por los incentivos, por las becas, por los subsidios. La desregulación invoca la competencia como elemento decisivo en la ejecución del servicio. A renglón seguid o se da un paso adelante en la caracterización añadiendo que ya no tiene sentido la política, porque el Estado era la política. Cuando
el discurso neoliberal proclama l a desregulación la acompaña con aquella
fábula que nos narra el supuesto fin de la política; según este relato , la política debe ser desplazada por los modelos de gestión; necesitamos acabar con la política y volver la ejecución de los servicios un problema técnico instrumental, de diseño de planes y ejecución de proyectos. Esto debe asociarse con una confianza excesiva de quienes detentan el poder en la técnica, en la posibilidad de simplificar las acciones humanas de cualquier tipo en procedimientos técnicos, aquel lo que Mockus reeditando a Heidegger ha venido divulgando como la «metafísica de la técnica.» Un ejemplo de lo que se está anotando son las campañas políticas: lo importante ya no es la plataforma del candidato, lo importante no es lo que
discuta el candidato frente al país y sus necesidades, lo importante es el marketing político, la figura, cómo combina el vestido, los relatos sobre su vida familiar y demás: la política como espectáculo, apoyada en la técnica
de la imagen y el mercadeo.

Más aún, ese referente tecnocrático tiene otra razón de ser: hoy día, las decisiones políticas de fon do son tomadas por una élite tecnocrática interna ligada al capital transnacional, que habla y actúa bajo el ropaje del apoliticismo. Esta caracterización permite recordar un elemento que faltaba presentar en el caso de la democracia participativa: la participación no se opone a la hegemonía tecnocrática de lo público, por cuanto se limita a la ejecución de los servicios, dejando la decisión y orientación general de los mismos en manos de esas élites tecnocráticas. Nuevamente, a manera de
ejemplo, cuando a la comunidad le dicen: «vaya al colegio y ayude a diseñar el PEI, o consiga recursos para implementarlo», las decisiones centrales, tanto económicas como sectoriales (tales como cuál va a ser el presupuesto educativo, cuál va a ser la política monetaria, cuál va a ser la política educativa nacional y territorial), han sido tomadas en círculos estrechos y de élite. La participación queda reducida al eslabón final de la cadena del servicio. La comunidad no decide el monto de los recursos a ejecutar cada año, pues sobre la base de unos recursos ya definidos, tiene que ejecutar el servicio. El límite de la democracia participativa está en la ausencia de decisión política real.

Por último, en cuanto a caracterizaciones sobre la reforma neoliberal, debe decirse que ésta fracciona las reivindicaciones sociales, las singulariza; éstas pasan a ser particulares de cada colegio, particulares de cada comunidad educativa. A su vez, «pluraliza» las negociaciones institucionales por grupos asociados a temas específicos, el grupo de los ecologistas, el de las feministas, el de los indígenas; existe una intencionalidad política manifiesta para que los oprimidos no se expresen
como sujeto colectivo, no detecten el funcionamiento conjunto de la versión contemporánea de la sociedad del capital.

El concepto de lo público
Ahora bien, ¿qué contradicciones abre esta reforma? Aquí hay una discusión central a futuro, porque no se trata de constatar tan solo el sesgo tecnocrático y privatizador que ella contiene, sino también su funcionamiento social, y en esa perspectiva debe resaltarse, en primer lugar, el hecho de que la participación cambia el concepto de lo público, así se haga desde un discurso técnico, pues ésta democracia participativa obliga a que la comunidad discuta temas de la política y de la ejecución de los servicios que anteriormente eran monopolio de los agentes estatales. En el modelo anterior se partía de la concepción de que la política era un monopolio del Estado, sólo el Estado podía interpretar la política, sólo el Estado podía tener políticos profesionales, podía definir qué hacer con los servicios. El nivel central, caso Ministerio de Educación en el sector educativo, definía no sólo cuáles eran las orientaciones en el servicio, sino
que al mismo tiempo reglamentaba cómo había que ejecutarlas, cómo había que utilizar los recursos físicos y organizar los equipos de trabajo. Cuando se abre la participación, se está obligando a que la comunidad discuta política y a que se organice, así sea de manera fragmentada, en los colegios o donde se manifiesten las necesidades educativas.

Para la educación este elemento es básico, por cuanto la democracia participativa obliga a pedagogizar la sociedad, la pedagogía sale de los colegios hacia la comunidad. ¿Por qué?, porque si cambió lo público, si lo público ya no es sinónimo de Estado sino que es un problema de toda la sociedad, si los ciudadanos tienen que opinar sobre la ejecución de los servicios, tienen que discutir presupuestos, sobre cómo se hace un plan, cómo se hace un proyecto, cómo se presenta el mismo y cómo se cofinancia, entonces, los sistemas educativos se ven obligados a ofrecer áreas curriculares conforme a esas necesidades y pedagogías que le permitan a la comunidad acceder a estos temas y elevar su nivel de comprensión de la política. Este fenómeno está asociado al diagnóstico, hoy aceptado hasta en los discursos educativos oficiales, de que la pedagogía ya no es sólo el aula, que el aula es tan sólo una parte dentro del amplio universo educativo contemporáneo.

La reforma neoliberal saca la pedagogía a la calle, obliga a pedagogizar la sociedad, a formar ciudadanos que discutan política y derechos, aspecto relevante. El Presidente de la Corte Constitucional decía hace algunos meses que la propia Constitución debía entenderse como un proyecto educativo, porque no se puede asimilar el nuevo mapa constitucional, neoliberal, sino se pedagogiza a la sociedad. En síntesis, no se puede identificar escolarización con educación, educación significa actualmente
un espectro mucho más amplio que el de la escuela, y la sociedad en conjunto, necesita una discusión educativa integral. En lo que se refiere a la prestación de los servicios, este tipo de preocupación educativa es cotidiana; independientemente del servicio a ejecutar, por ejemplo vivienda, salud, o mejoramiento del medio ambiente, uno de los puntos comunes del diseño institucional es el cómo educar a la comunidad para que pueda participar en las campañas de higiene, para que pueda participar en la autoconstrucción de vivienda, por ejemplo.

En resumen: hay una nueva concepción de lo público, una nueva concepción de la educación, la extensión de la educación a todas las actividad es sociales y a la discusión política. Esto nos plantea, como docentes, innumerables retos, empezando por el de una pedagogía que salga de la simple información, de la transmisión memorizada y rutinaria de conocimientos. Requerimos un docente que cuente con criterios propios y con interpretaciones críticas frente a estas transformaciones sociales. Porque, además, el nuevo escenario de lo público no es un terreno vacío, allí hay una disputa de intereses contrarios; los medios masivos de comunicación educan, pero bajo un control de la imagen que persigue educar en un individualismo consumista, que banaliza los valores solidarios conforme a los intereses de los consorcios privados. En este punto tenemos
que decir que, si se acepta la definición convencional de educación como socialización de conocimientos, los medios masivos de comunicación, el internet, la telemática, están socializando muchos más conocimientos que lo que podemos hacer en el aula. Los docentes necesitamos discutir a propósito de una nueva concepción de la educación, del perfil del nuevo
docente, un docente mucho más crítico y mucho más abierto al mundo, mucho más reflexivo sobre los temas sociales. El discurso oficial que quiere orientar sólo desde lo técnico, está obligando a popularizar la discusión política en la sociedad.