Por: Piedad Caballero Prieto. Directora del Área de Educación Instituto SER de Investigación. Directora del Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Preal, en Colombia.
INTRODUCCIÓN
En América Latina la descentralización es una de las estrategias que han despertado gran interés para el cambio de los sistemas educativos frente a la crisis registrada en la región. Crisis que, como comenta Viola Espínola (1994), se configuró en la década de los noventa, como consecuencia de la reducción del gasto público en educación, la caída de los indicadores de calidad de los sistemas educativos y la pérdida de la credibilidad en la educación como vehículo de desarrollo. Lo anterior mostró en la descentralización educativa una opción para mejorar los servicios y la calidad de la educación, la posibilidad de compartir el poder con los ciudadanos y de acelerar el ritmo del desarrollo nacional transfiriendo poder a los niveles de administración local y regional a través de la toma de decisiones educativas y la responsabilidad por sus decisiones.
He ahí el interés en el presente artículo por el tema de la descentralización, cuyas reflexiones y análisis están basados en resultados de investigaciones que hemos adelantado en el Instituto SER de Investigación 1, en las cuales se ha abordado el tema, observando su desarrollo a nivel del departamento, del municipio y de la institución escolar, enfocados hacia el propósito de conocer los efectos de esta política educativa en dichos ámbitos.
El análisis se enmarca en el contexto regional y se concluye señalando lecciones aprendidas y algunas recomendaciones.
1. EL CONTEXTO REGIONAL
La descentralización educativa en América Latina significa un cambio de paradigma que busca responder a los requerimientos y demandas de finales de siglo, relacionados con el vínculo entre desarrollo económico y la capacidad del recurso humano. De igual manera, se relacionan con la necesidad de promover nuevas formas de participación ciudadana en el marco de la existencia de mercados abiertos, que configuran, como lo expresa Viola Espínola (1995:3), un nuevo patrón de demandas sociales, políticas y económicas, que canalizan hacia la educación expectativas muy ambiciosas.
La descentralización está intrínsecamente relacionada con la democracia, dadas las expectativas de participación y control social que genera, dimensiones, a su vez, percibidas como la fuente de
mayor eficacia, mayor eficiencia, mejor calidad y mayores recursos para la educación.
Significa crear las condiciones educacionales, de capacitación, de gestión e incorporación del progreso científicotecnológico que hagan posible la transformación de las estructuras productivas de la región, en un marco de progresiva equidad social, como lo plantea la Cepal-
Unesco en 1992 . Lo anterior, en términos educativos, significa asegurar la prestación de un servicio educativo de calidad para que todos los estudiantes reciban una formación que los prepare para desempeñarse activa y eficientemente; que haya una distribución más homogénea de los saberes que circulan en la escuela, a fin de acortar la brecha que esto genera entre ricos y pobres, y para que desde el sector se promueva y oriente el cambio, ambiciosamente planteado en el documento de la Cepal- Unesco. Lo anterior supone la existencia de sistemas educativos abiertos y flexibles, propios de un contexto descentralizado.
Estos desafíos, infortunadamente, son enfrentados en condiciones poco favorables por las circunstancias económicas en que se encuentran los países de la región. La demanda por la educación se da en un momento en que éstos tienen grandes compromisos internos y con la deuda externa, lo que genera una lucha entre los sectores por acceder a los recursos. Pelea frente a la cual la educación se encuentra mal posicionada. De otro lado, las medidas que se han establecido delegan responsabilidades hacia las localidades y las familias, pero no han sido acompañadas de instrumentos necesarios para comprender y atender las diferencias entre capital cultural y económico, que la descentralización tiende a acrecentar. Finalmente, los contenidos
educativos, en varios de los países, aún no han sido modificados para dar una educación adecuada a la diversidad de la población, ni han incorporado los avances tecnológicos que el nuevo modelo de desarrollo exige.
La lógica de la descentralización
Otro tema que a nivel regional ha generado interés frente al proceso ha sido el detectar las lógicas existentes detrás de los argumentos de la descentralización. Según J. Casassus (1995),
Los sectores ligados a medios internacionales y agendas de crédito tienden a enfatizar la racionalidad económica detrás de las medidas de descentralización, los expertos latinoamericanos tienden a sobreinterpretar
el interés de los gobiernos por los procesos de democratización y por facilitar la participación e integración de las bases sociales a los procesos educativos .
V. Espínola, señala cuatro racionalidades que vale la pena examinar en cada una de las experiencias nacionales. Estas son: la económica, la instrumental, la educativa y la política. La económica está regida por la necesidad de reducir el gasto público. En este contexto resultaban muy atractivas las alternativas de transferir parte de las responsabilidades financieras a los gobiernos locales, a las familias, al sector privado e incluso a agencias donantes internacionales. Por su parte, el argumento de la instrumental se centra en mejorar la eficiencia en el uso de los recursos disponibles en la provisión de un servicio educativo, para tratar de resolver el problema relacionado con el deterioro de los indicadores de calidad y de efectividad. La educativa tiene el objetivo de mejorar la calidad de la educación, vinculada fuertemente a los procesos pedagógicos internos, como preocupación no sólo frente a la caída de los indicadores de calidad, sino a la creciente diferencia entre regiones, localidades, escuelas y la diversidad cultural en todas estas instancias; aspectos que no estaban siendo contemplados en los procesos y metodologías pedagógicos. La política se encuentra dentro de una lógica de la participación que, a diferencia de la lógica de la calidad educativa, aparece en forma explícita en las políticas de descentralización en la mayoría de los países de la región. Este enfoque significa, para algunos, un fuerte impulso para mejorar los niveles de calidad de vida, las expectativas de movilidad social y para diferenciar las identidades locales.
La descentralización y la democratización de las sociedades se observan muy relacionadas en estos países, e inspiran muchas de las reformas de los Estados que incluyen la del sistema educativo.
Creación de Preal
Este ámbito de reflexión dio inicio al Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina, Preal, bajo la coordinación del «Diálogo Interamericano», en Washington, y la «Corporación de Investigaciones para el Desarrollo», Cinde, cuyo propósito central es promover el diálogo público y abierto entre diferentes actores (partidos políticos, la Iglesia, los medios de comunicación, los sindicatos y los empresarios) que tradicionalmente no han participado en el debate sobre los temas educativos y menos en los relacionados con la política educacional y la reforma del sector. El diálogo busca contribuir a mejorar la calidad y equidad de la educación a través de varias alternativas , y poner especial atención a los temas estratégicos para avanzar exitosamente en la reforma, entre ellos la descentralización y la autonomía escolar, recomendados en el informe «El futuro está en juego», de la «Comisión Internacional sobre Educación, Equidad, Competitividad» (1998).
Estudios regionales
En el estudio regional «La transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización», realizado en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, se observó que existen distintos grados de descentralización que obedecen a períodos históricos diferentes, reflejados
en procesos de transferencia y delegación de funciones desde los niveles centrales hacia instancias del nivel local y de sectores de la sociedad, tales como centros académicos, ONG, grupos religiosos, empresas y familias. Las características de los países federales, como Argentina y Brasil, y los unitarios, como Chile y Colombia, marcan la diferencia en las modalidades de implementación de las políticas y en las formas a través de las cuales los gobiernos locales y la sociedad civil asumen las nuevas responsabilidades delegadas. Pero, independientemente de las diferencias, que radican básicamente en las capacidades previas para asumir las nuevas funciones, en la estructura específica de los sistemas, en las condiciones normativas propias y en la apropiación cultural de procesos de gestión más participativos,
se encontró que este proceso ha promovido una mayor inequidad debida a la forma como se focalizan y asignan los recursos. La anterior conclusión se convirtió en hipótesis de trabajo en estudios posteriores, tal como el «Programa de Investigación sobre Reformas Sociales en Educación y Salud en América Latina y el Caribe», en el cual el tema de la inequidad continúa siendo una gran preocupación en la región, pese a los avances observados en los campos pedagógico, administrativo y financiero, pues no se observa una propuesta real que resuelva
este problema, asociado íntimamente con la pobreza.
2. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA GESTIÓN EDUCATIVA EN COLOMBIA
Hacia 1995 se adelantaron en el país dos estudios sobre el tema, uno del Banco mundial y el Departamento Nacional de Planeación sobre «La capacidad de los gobiernos locales: más allá de la asistencia técnica», cuyos objetivos fueron determinar el nivel de desarrollo de la capacidad requerida para el buen desempeño de las nuevas competencias asignadas a los municipios desde 1988, e identificar la manera mediante la cual los municipios han desarrollado su capacidad de desempeño. El segundo estudio
del Instituto SER de Investigación, «Transformación de los procesos de gestión en el marco de la descentralización», fue realizado como parte del proyecto regional ya mencionado, cuyo propósito fue identificar modelos de gestión descentralizada en educación y analizar las articulaciones existentes entre el Estado y la sociedad civil, como alternativas para la solución solidaria de los problemas de la educación y como opción para diseñar nuevas formas de gestión educativa.
De los hallazgos del estudio realizado en el Instituto SER de Investigación vale la pena resaltar la idea de que la descentralización, más que un marco normativo, es un proceso cultural, social, político y económico, y que sus resultados deben verse de manera integral en una perspectiva más de mediano y largo plazo.
Esta perspectiva demanda, en su implementación, poner atención, además de los aspectos técnicos y operativos propios del desarrollo de la norma, a la promoción y estímulo de procesos de orden cultural que contribuyan a modificar las actitudes, a superar la renuencia al cambio, la indiferencia a participar activamente en la toma de decisiones y la burocratización de la administración; a tener una mayor precisión en las normas y superar las contradicciones jurídicas; a aceptar que las nuevas reglas de juego modifican las relaciones de poder, lo que implica acciones y decisiones en beneficio del bien común en las cuales se reconozcan los intereses de las comunidades, en donde primen la cooperación y una ética civil que permitan ampliar la solidaridad y desarrollar una mayor capacidad técnica y de gestión por parte de las entidades territoriales y del nivel central.
La descentralización, como todo proceso de cambio, tiene sus propios tiempos, dinámica y complejidad. Se construye paso a paso y el papel de las normas es abrir camino e inducir el proceso. Una vez en marcha, lo que entra en juego son las iniciativas y potencialidades locales que enriquecen el proceso y le imprimen su propio carácter. Es natural que se presenten dificultades, las cuales, en lugar de perjudicar, enriquecen. Lo que no pueden es convertirse en obstáculos, sino que deben verse como
una oportunidad para estimular el desarrollo de iniciativas innovadoras y creativas que muestren los talentos y las habilidades locales.
Ventajas y desventajas de la descentralización
Ventajas
A la descentralización, en general, se le reconocen más ventajas que desventajas. Entre las primeras, desde el nivel territorial, se destacan algunos aspectos relacionados con lo financiero, lo administrativo y lo político; a nivel de la institución escolar, la autonomía, la calidad, la cobertura, la participación y el liderazgo.
A nivel de las entidades territoriales, en lo financiero, se mencionan la mayor disponibilidad de recursos a través de la utilización de los mecanismos de la cofinanciación, la posibilidad de realizar convenios con el sector privado y la obligatoriedad de utilizar un mayor porcentaje de los recursos transferidos a inversión.
En lo administrativo, el mejoramiento, más a nivel del municipio que del departamento, de la capacidad de gestión, el incremento en los mecanismos de control, la disminución de los trámites y la agilización en los procesos de contratación; consecuencia del uso de criterios más técnicos y menos políticos, los cuales permiten el desarrollo de acciones orientadas a mejorar la calidad de la educación, mayor cobertura, mejor prestación del servicio educativo y promoción de las actividades de planeación.
En lo político, se reconoce que permite un acercamiento del Estado a la comunidad, lo que posibilita un mayor conocimiento de la problemática local, aumenta el nivel de compromiso de las autoridades locales y genera conciencia sobre el papel protagónico que deben desempeñar en conjunto autoridades y comunidad en la solución de los problemas que los afectan. Otras ventajas son el fomento de la participación, el desarrollo de la autonomía y el incremento del bienestar personal (por ejemplo, la garantía de una estabilidad laboral y el desarrollo de actividades permanentes de capacitación).
Las ventajas que los actores consultados perciben del proceso podrían indicar la legitimidad, la aceptación y el conocimiento que se tiene sobre las posibilidades que brinda el promover el cambio y la transformación del nivel local a través de la descentralización.
En las instituciones, como aspectos positivos se destacan:
• Mayor autonomía de la institución en la medida en que se delega la competencia para definir políticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo Institucional, reorientar el currículo y, por ende, las metodologías en torno de prácticas docentes que permiten una participación más activa de los alumnos en su proceso de aprendizaje, en su experiencia escolar, en la toma de decisiones y en la resolución de los conflictos.
Mejoramiento de la calidad, en la medida en que hay una mayor conciencia sobre la necesidad de dar respuesta a las necesidades de los alumnos y de la comunidad, al tener en cuenta el entorno socioeconómico y cultural para mejorar la calidad de vida de las personas, al promover la innovación para el logro de mejores procesos de aprendizaje y al orientar nuevas formas de capacitación de los docentes.
Ampliación de la cobertura, vía mejoramiento de la calidad y de la capacidad de ampliar la oferta a quienes por una u otra razón no acceden o están fuera del sistema, como respuesta a la necesidad de organizar la educación básica obligatoria de nueve años, lo que genera nuevas demandas.
Mayor participación de los diferentes estamentos en la vida institucional, no sólo en el ámbito de los mecanismos creados para ella como el Gobierno Escolar, el personero estudiantil y las diferentes asociaciones, sino en la construcción del PEÍ y en las acciones para su desarrollo, tales como la articulación con otras instituciones u organizaciones, sin afectar su autonomía institucional.
Liderazgo en muchas ocasiones del director, en la perspectiva de mejorar los procesos de gestión escolar. Éste se refleja en la capacidad de resolver problemas y promover los mecanismos de participación orientados a la toma de decisiones y es ejercido dentro y fuera de la institución educativa. Internamente, ayuda a mejorar el clima organizacional a través de la forma como se toman las decisiones y se desarrollan procedimientos para implementar los programas, para solucionar conflictos y superar obstáculos en el proceso. Externamente, se establecen contactos con otras organizaciones o autoridades municipales para conseguir apoyo financiero, pedagógico y técnico y para recibir asesoría y orientación, a fin de mejorar los procesos institucionales.
• Se destaca el hecho de que se ha facilitado la adquisición de recursos físicos, se ha permitido la ampliación de la planta de personal cuando se requiere, y se ha mejorado la planta física. Se valora la posibilidad de buscar solución a los problemas en una instancia más cercana, como lo es el municipio.
Desventajas
En el ámbito territorial, como desventajas, se señalan:
• El desfase entre el monto de los recursos asignados y las responsabilidades cedidas; el incumplimiento en el envío de las transferencias por parte de la nación; el hecho de que
sólo los municipios mayores de 100.000 habitantes puedan gestionar directamente los recursos del situado fiscal y que los municipios no puedan utilizar los recursos de transferencia de los ingresos corrientes de la nación para el cubrimiento de gastos de funcionamiento , ya que un alto porcentaje de municipios históricamente ha dependido del nivel central para ello.
Se señalan otros obstáculos relacionados con nombramientos clientelistas; la falta de asesoría, de asistencia técnica y de capacitación para entender las lógicas de la descentralización educativa; el hecho de que se entreguen responsabilidades sin que existan las condiciones requeridas para asumirlas, pues reconocen la falta de capacidad técnica para responder adecuadamente a las nuevas demandas. Falta de precisión en las responsabilidades asignadas a la nación, al departamento y al municipio, lo cual genera confusión en las relaciones entre los niveles; interferencia del departamento en el manejo de asuntos propios del municipio y la problemática creada frente a la administración del personal docente, por la existencia de criterios y regímenes distintos entre docentes nacionales, nacionalizados y municipales; carencia de procesos evaluativos, en parte por la ausencia de planes de desarrollo y por la costumbre de no rendir cuentas ante nadie. En los establecimientos educativos, como desventajas, se expresan:
• El no beneficiarse de manera directa con la asignación de los recursos previstos para el sector a nivel local, producto final de las transferencias de recursos del nivel central al departamental, de éste al municipal, y del municipio a la institución escolar. Se cuestiona la asignación de responsabilidades, sin recursos y sin apoyos técnicos y pedagógicos, lo que lleva a que el proceso se perciba como una estrategia financiera frente a la incapacidad del Estado para resolver estos problemas.
• La falta de infraestructura para atender la demanda y ampliar la cobertura de la educación básica; la escasa capacitación y asesoría frente a las implicaciones de la ley.
• Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma retribución salarial y poco estímulo a la investigación. Se destaca la resistencia a los procesos evaluativos en general y la escasa participación de la comunidad educativa en ellos.
• Sin embargo, ven la descentralización como un proceso que va en camino y opinan que hay mucho por recorrer, sobre todo desde el punto de vista financiero y presupuestal. Los alcaldes, por su parte, plantean estrategias orientadas a beneficiar la gestión, tales como la reducción del gasto y el incremento de los ingresos municipales a través de acciones, como reducir la nómina y los gastos de funcionamiento, mejorar la planeación, racionalizar el gasto, capacitar a los funcionarios municipales e introducir prácticas de gerencia moderna, a fin de lograr un manejo
más eficiente de los recursos. Dentro de las opciones para incrementar los ingresos contemplan el adoptar medidas administrativas y financieras, tales como mejorar el recaudo de impuestos, crear conciencia en la población sobre la importancia de pagarlos, sistematizar el área de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas de servicios públicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los recursos al Concejo Municipal, crear sistemas de fiducia, hacer uso de los mecanismos de cofinanciación, pensar en estrategias, como reubicación de docentes y promoción de la veeduría ciudadana.
3. LOGROS EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Los diferentes actores consultados perciben logros tanto en aspectos administrativos como pedagógicos.
Logros administrativos
En lo administrativo, destacan aspectos relacionados con la planeación y la participación de la comunidad en la elaboración de los planes de desarrollo educativo. Los planes se basan en diagnósticos que buscan dar respuesta y solución a los problemas, lo que apunta a la toma de decisiones por iniciativa de la comunidad.
Casi todos los municipios reportaron haber formulado planes de desarrollo para el sector educativo. A través de la planeación se ha reconocido la problemática local, pero para la implementación de los proyectos consideran que aún existe exceso de trabas y de burocracia
en los organismos que definen la asignación de los recursos. Según los directores de los núcleos educativos, se organizan actividades a través de los planes y se establecen cronogramas de
trabajo elaborados por diferentes comités.
En los establecimientos educativos, según los rectores, se realizan labores de planeación, diseño de políticas internas y planeación de los aspectos pedagógicos, con participación de la comunidad en algunos casos.
Se podría decir que a nivel local se está construyendo una nueva cultura de la planeación y de la participación. Esto podría indicar que con el proceso de descentralización se ha iniciado el desarrollo de la autonomía local, se ha incentivado la creatividad y la iniciativa de los municipios y se está superando el modelo de planeación rígida y orientada por el nivel central, la cual no respondía a las necesidades locales. Sin embargo, el proceso es afectado por la carencia de información; la poca que existe presenta vacíos e inconsistencias que impiden el
análisis confiable y la toma de decisiones acertadas.
El aspecto más positivo en relación con la administración de la educación es el hecho de que los mandatarios municipales están dando mayor relevancia a la educación. Para muchos de ellos, ésta se ha constituido como una prioridad dentro de su plan de gobierno.
Logros pedagógicos
En lo pedagógico, los logros destacados por los diferentes actores son:
Según los rectores, la apertura a la democratización de las instituciones educativas por la participación de la comunidad en la toma de decisiones y la vinculación de los padres de familia
en diversas actividades escolares. Asimismo, la búsqueda del mejoramiento de la calidad del servicio y de la educación, gracias a la posibilidad de ampliar la intensidad horaria, una mayor permanencia de los estudiantes en el plantel, la profesionalización docente, el aumento de cobertura en preescolar y en básica secundaria, la humanización de la educación a través del cambio de relaciones entre los maestros, los alumnos y los padres de familia y la preocupación
de la institución por dar respuesta a las necesidades de la comunidad; el impacto positivo en la
gestión administrativa, reflejado en la búsqueda de recursos para el mejoramiento de las instalaciones educativas, la adquisición de textos, materiales y equipos. La Ley General de
Educación es considerada como una invitación al cambio y un reto para las autoridades municipales y para la comunidad, en general. Para los docentes, significa un cambio de actitud y una mayor comprensión frente a las situaciones educativas y de aprendizaje de los alumnos, el desarrollo de iniciativas pedagógicas, algunas de las cuales se venían adelantando con anterioridad a la Ley General, entre las que se destacan la orientación de los procesos de aprendizaje, la organización del tiempo en el aula, la aplicación de enfoques constructivistas, los cambios en las prácticas pedagógicas, el desarrollo de metodologías participativas, el fomento
a la investigación, el trabajo por proyectos, el desarrollo de proyectos comunitarios y de aula, las salidas pedagógicas, la integración de materias y la semestralización de áreas como matemáticas y español, y el apoyo a las iniciativas de orden nacional como la educación ambiental, la educación sexual, la implementación de la informática, la enseñanza de una lengua extranjera y los cambios en la evaluación del alumno.
4. LA AUTONOMÍA ESCOLAR Y EL PROYECTO EDUCATIVO INSTITUCIONAL EN EL MARCO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
La autonomía escolar es eje de la descentralización y de la reforma educativa, abordada de diferentes formas y sus avances han dependido de los desarrollos de cada una de las instituciones.
Frente al concepto y práctica de la autonomía existe una gran diversidad de percepciones. En algunos casos, el énfasis recae en una autonomía financiera interpretada en el hecho de que las instituciones asuman la responsabilidad de su subsistencia. Otra más es de orden político, representada en la búsqueda de la redistribución del poder, a fin de generar ambientes más democráticos para superar la verticalidad y burocratización del sistema; una administrativa, visión desde la cual sólo se ve la posibilidad de la reorganización interna y, finalmente, en el ámbito de lo pedagógico, la que invita a modificar la cultura institucional en aras de mejorar y cualificar los procesos escolares y formativos para transformar la educación, la escuela,
la enseñanza y el aprendizaje, perspectiva en la que se ubica Colombia. De ahí que el foco de atención en el estudio «Autonomía escolar en el marco de la descentralización» se centrara en la institución escolar y produjera las reflexiones que se describen para el caso colombiano.
El caso colombiano
En el caso colombiano, pensar en los Proyectos Educativos Institucionales, PEÍ, es pensar la autonomía escolar, en la medida en que está relacionada con procesos de autorregulación y auto organización para construir el PEÍ. Por esta razón, la preocupación consistió en indagar sobre lo relacionado con la construcción del PEI, ejercicio a través del cual se repiensa la institución escolar y el sentido de la escuela para redefinir su razón de ser, su campo de acción y ejercer la autonomía.
Los hallazgos del estudio permiten señalar que cuando en una institución se dan las condiciones como las encontradas en las experiencias estudiadas, los procesos y los resultados pueden ser similares. De éstos vale la pena destacar algunos aspectos específicos que ilustran el proceso adelantado en el país y el avance de la comunidad educativa en esta línea, en particular.
El PEI según los diferentes actores
El PEI es considerado, según la conceptualización hecha por los diferentes actores, como la oportunidad para mejorar la educación, la institución y los procesos pedagógicos y organizacionales; como promotor del cambio, de la participación, la reflexión y la acción, a partir de la definición de necesidades concretas detectadas en el análisis sobre los problemas existentes en la institución; como un proceso abierto a la comunidad que mejora las relaciones entre sus miembros, promueve la convivencia, los valores y proyecta la institución con visión de futuro. En síntesis: como la carta de navegación de la institución.
Efectos del PEI
Hay una coincidencia en el reconocimiento entre directivos, docentes, alumnos y padres de familia, especialmente los de aquellas instituciones donde el PEI es un proceso, que los efectos más relevantes son: la participación, el cambio de actitud y el mejoramiento en el clima organizacional, en la calidad de la educación y en el rendimiento académico.
(Gráfica).
Factores asociados con el rendimiento académico
Los diferentes actores relacionan con el mejoramiento del rendimiento académico los aspectos que se mencionan a continuación, aunque no son coincidentes con los que técnicamente se denominan «factores asociados al logro». En algunos aspectos, existen concordancias entre directivos, maestros, alumnos y padres; en otros, sólo se presentan en algunos de los actores y hay otros que únicamente son mencionados por cada uno de los estamentos, que al parecer indican su preocupación central y específica y podrían reflejar lo que cada uno esperaría de manera especial.
Para directivos, maestros, alumnos y padres de familia, entre los factores se destacan: participación, nivel académico y actualización de los docentes. Para directivos, alumnos y padres: cambio de actitud y métodos de enseñanza más activos e innovadores. Para maestros, alumnos y padres: ambientes propicios para el aprendizaje. Para alumnos y padres: motivación, valores, confianza, disciplina, buen trato, respeto, comprensión. Para maestros y alumnos: responsabilidad. Para los directivos: nivel educativo de los padres, procesos de planeación, discusiones pedagógicas entre docentes, consejos y órganos de poder. Para los maestros: desarrollo del pensamiento, actitud positiva frente al estudio. Alumnos: esfuerzo personal, maestros especializados en las áreas, maestros con mentalidad abierta y flexible, conciencia de los efectos de un buen rendimiento, tener visión de futuro y promover la investigación. Padres: buenas relaciones, comunicación fluida, explorar y valorar las ideas de los alumnos, compromiso y colaboración de la comunidad educativa, exigencia frente al estudio, conciencia sobre la importancia de la vida.
El PEI proceso
El PEÍ proceso es descrito por los diferentes actores
como algo no concluido, desbordado por una realidad cambiante. Permanentemente actualizado de acuerdo con las necesidades del entorno. Con objetivos, propósitos y metas a largo plazo que se van evaluando e implican retroalimentación. Da cuenta de las problemáticas planteadas en el diagnóstico y atiende los problemas según prioridades. En su desarrollo se produce un saber que transforma la realidad. Es dinámico e inacabado; implica cambios orientados al mejoramiento de la calidad de la educación, busca la integración de la comunidad alrededor de unos propósitos comunes, es un proceso investigativo que forma y promueve la participación y organiza el quehacer educativo. De acuerdo con el desarrollo, se realizan ajustes, modificaciones y adaptaciones que terminan siendo más relevantes que las metas previstas. Dinamiza las acciones internas, es una construcción permanente de sentidos alrededor de las necesidades de la comunidad. Se desarrolla paso a paso. No es una fórmula, ni un planeamiento que desconoce las necesidades y realidades de la institución. Es un proceso de reflexión, debate, análisis e investigación.
5. LECCIONES APRENDIDAS
En relación con la descentralización educativa, quizás las más significativas son las asociadas con el hecho de que deben cambiarse las prácticas tradicionales frente a la dirección, organización y gestión en la educación y aceptar las nuevas reglas de juego que modifican las relaciones de poder. Entender que, más que un marco normativo, la descentralización es un proceso cultural que debe desarrollarse de manera integral para apreciar resultados.
En el proceso de descentralización, lo más importante no es el modelo, sino el conocimiento de la realidad y el aprovechamiento de las condiciones y capacidades existentes como el deseo de cambio para que el proceso sea valorado y avance eficiente y eficazmente.
Los instrumentos y mecanismos diseñados para llevar a cabo la descentralización deben reconocer la diversidad y los varios niveles de desarrollo de las entidades territoriales. Es necesario conocer la realidad del sector y hacer que el país tome conciencia sobre la responsabilidad del Estado, de la sociedad y de la familia frente a la educación.
Entre las lecciones relacionadas con el PEÍ y la autonomía escolar se destacan:
• La importancia de la participación considerada motor para modificar la cultura escolar hacia la democratización, como un dispositivo para mejorar los procesos de organización, gestión, planificación y construcción del sentido de identidad y pertenencia frente a la institución y a la comunidad. Es una fuente de concientización
sobre la realidad, que promueve un cambio en la forma de pensar y de actuar de los diferentes actores, y fomenta una actitud abierta y un de seo manifiesto de intervenir en los asuntos del plantel y el proceso formativo.
• El PEÍ proceso es una opción pedagógica para transformar las prácticas culturales, pedagógicas e institucionales y para construir un saber pedagógico sobre la escuela. Es evidente, en la experiencia colombiana, que el aspecto económico no ha sido el punto de partida en la propuesta del PEÍ. SÍ es, en cambio, una consecuencia frente a la necesidad de realizar una mejor gestión y materializar los sueños y propuestas. El PEÍ proceso genera una dinámica de observación interna, externa y en relación con el contexto; promueve la creatividad, la curiosidad y la innovación, y entusiasma a los actores a representar su papel a cabalidad. Despierta un deseo de búsqueda colectiva por mejorar las condiciones personales e institucionales. Se supera la forma tradicional de ver la escuela como un establecimiento que cumple unas funciones y sigue las normas de manera aerifica, sin sentido social ni productivo en lo personal y colectivo, supeditado a órdenes externas, en ocasiones contradictorias con su naturaleza.
• Existe conciencia sobre la importancia de la planeación para poder identificar los problemas, detectar las necesidades, priorizar las acciones y proyectar programas a corto, media no y largo plazo para obtener resultados no coyunturales, sino en la perspectiva de cambios y transformaciones.
• Las instituciones han generado procesos internos muy valiosos, producto más del aprovechamiento de la apertura ofrecida por las nuevas normas que por la existencia de procesos de capacitación. Se hace evidente el riesgo de un desgaste institucional ocasionado por la falta de horizontes conceptuales y metodológicos más claros, y/o por el desánimo que ocasiona la falta de respuesta estatal a los compromisos adquiridos.
• La única diferencia entre instituciones que presentan un alto grado de avance en los logros del PEÍ e instituciones que muestran un estado muy incipiente de realización de esos lo gros estriba en la capacidad de gestión para materializar los objetivos.
• Se reclama mayor autonomía por parte de los municipios y de las instituciones y mayor articulación y coordinación entre los diferentes niveles y subniveles del sistema. Las instituciones se sienten progresivamente con mayor capacidad y competencia para administrar y optimizar el manejo y uso de los recursos económicos.
No parece que exista una relación directa entre la calidad del PEÍ y el contexto socioeconómico de la institución educativa, de acuerdo con los casos estudiados. Parecen importar más las características propias de cada establecimiento y la forma como el PEÍ es asumido por los diferentes actores.
Dado que el PEÍ es un instrumento de cambio, su impacto ha llegado no solamente a la institución, sino que comienza a desbordarla para afectar y comprometer a la comunidad frente a la educación. Se considera que la autonomía es débil, porque persiste el choque entre los intereses institucionales y las normas.
Las instituciones están afectadas no sólo por la carencia de recursos económicos y humanos, sino por la falta de apropiación crítica de normas y políticas por parte de las autoridades responsables de la educación, de la asesoría a las instituciones escolares y, de igual manera, por la falta de herramientas para ejercer un control más directo sobre los docentes y la calidad de la educación. Además, porque el gobierno limita la ejecución de los proyectos, al no atender sus necesidades, al no apoyar las decisiones tomadas en la institución y al seleccionar personal de acuerdo con sus propios criterios y no con los de la institución.
CONSIDERACIONES FINALES
La participación de los padres de familia es un elemento nuevo en la cultura escolar. Se consideran actores clave en el proceso formativo y en el desarrollo de la educación, pero aún participan poco, pues no se les tiene en cuenta y no existen mecanismos de convocatoria motivantes o estimulantes. Carecen de información sobre el proceso de la
reforma, lo que se convierte en un problema crítico, dado el papel protagónico y central que representan en la perspectiva de generar nuevas demandas en la educación y la enseñanza.
Es evidente que las normas no son suficientes para transformar la realidad, pero son instrumentos orientadores del cambio; de ahí la importancia de que sean coherentes y clarificadoras, lo que implica una comprensión clara por parte de los agentes educativos, para que sus interpretaciones y supervisión no se conviertan en obstáculos en la comprensión, apropiación y aplicación por parte de la comunidad educativa.
El éxito del proceso, a nivel de la institución escolar, obedece a que muchas de las situaciones planteadas en la Ley General se venían generando desde antes en la institución, pero que con la elaboración del PEÍ se convirtieron en objeto de reflexión y se hicieron explícitas.
Se ha mejorado la calidad de la educación, aumentado la cobertura, disminuido las tasas de repitencia y deserción e incrementado la inversión en educación.
Estos cambios podrían ser atribuidos a la existencia de otras variables socioeconómicas y organizacionales. Pero las instituciones aún no perciben un beneficio directo, dado que estas acciones aún están mediadas por vicios clientelistas y decisiones que no consultan las necesidades reales de éstas ni responden a criterios de equidad.
El PEÍ ha llevado a centrar la atención en lo organizativo, gerencial y operativo en la institución escolar, pero se ha descuidado lo académico y pedagógico, aspectos a los que se debe poner especial atención, si se pretende mejorar la educación, la enseñanza y el aprendizaje.
El PEÍ ha contribuido a valorar la importancia de la planeación y gestión entre los actores institucionales. No ha sucedido lo mismo en las administraciones territorial ni local, hecho que se constituye en un obstáculo y frustra los esfuerzos de las instituciones.
El proceso de la descentralización educativa podría verse afectado si la preocupación del Estado continúa girando exclusivamente alrededor de la lógica instrumental y de lo fiscal y se abandona la preocupación, motivación y promoción de los aspectos culturales, políticos y pedagógicos del proceso. La preocupación inicial en la nueva etapa de la descentralización, iniciada con la Constitución de 1991 y consolidada con la Ley 60 de 1993, se orientó a la observación de la puesta en marcha del proceso y la valoración de las capacidades y condiciones de las entidades territoriales.
Actualmente ésta ha sido desplazada y reducida al tema de la fórmula para la asignación de recursos y los criterios de focalización de los mismos. No se puede ignorar lo relevante del tema para resolver los problemas de la inequidad.
Pero la búsqueda de la igualdad de oportunidades tiene que ver con el conocimiento real sobre las condiciones y capacidades instaladas y posibles. Las exigencias frente a los resultados tienen que contemplar las condiciones de entrada al proceso y no solamente los resultados. Se podría continuar avanzando, sin resolver el problema de la inequidad,
con el consecuente incremento en la pobreza y la desigualdad entre las regiones. No se puede olvidar que el éxito de la reforma educativa depende más de consideraciones políticas que técnicas; que los acuerdos de poder compartido entre los niveles son más eficaces cuando las condiciones de la transferencia se negocian en lugar de ser impuestas; y que la descentralización requiere líderes fuertes y capacitados con estabilidad laboral para llevar a cabo el plan diseñado.
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